Resolución TACRC nº 94/2025, de 23 de enero de 2025

Resolución TACRC nº 94/2025, de 23 de enero de 2025

Criterio del Tribunal sobre la validez de un criterio de adjudicación “de mejoras” (en sentido coloquial) vinculado a incrementos de horas de profesionales, aun sin fijación de un máximo cuantitativo, y sobre el estándar de transparencia exigible cuando la valoración se anuncia como “proporcional”.

El TACRC conoce del recurso especial interpuesto por una organización empresarial sectorial contra los pliegos de un contrato de servicios para la gestión de un centro de día de atención a personas mayores en situación de dependencia, licitado por un organismo autonómico. El recurso se dirige, en esencia, contra la configuración de un criterio de adjudicación relativo a incrementos de horas de personal.

1. Introducción

La Resolución 94/2025 es relevante porque aborda una objeción frecuente en licitaciones de servicios intensivos en mano de obra: cómo diseñar y puntuar incrementos de personal/horas como criterio de adjudicación sin incurrir en indeterminación, discrecionalidad encubierta o infracción del artículo 145 LCSP.

El recurso se desestima, confirmándose la validez del pliego. El interés práctico reside en dos ideas: (i) no todo lo denominado “mejora” activa necesariamente el régimen del artículo 145.7 LCSP; y (ii) la ausencia de un “techo” de horas no es, por sí sola, causa de nulidad si el criterio queda objetivado y es verificable, con una regla de proporcionalidad comprensible.

2. Antecedentes de Hecho

1. Licitación y marco del contrato. Se convoca un contrato de servicios, por procedimiento abierto, sujeto a regulación armonizada, con valor estimado superior a 2,2 millones de euros y duración de tres años más posible prórroga. Los criterios de adjudicación son íntegramente evaluables mediante fórmulas, hasta 100 puntos.
2. El criterio controvertido. Dentro del cuadro de características, se incluye un criterio denominado “Mejoras sobre los mínimos requeridos en cuanto al número de profesionales”, con hasta 6 puntos:

• 3 puntos al mayor número de horas ofertadas de personal técnico de atención directa (resto proporcional).
• 3 puntos al mayor número de horas ofertadas de personal universitario de atención directa (resto proporcional).
  Se exige, además, un mínimo de incremento por profesional (igual o superior a 2 horas semanales) para que el incremento sea computable.

3. Alegaciones de la recurrente. La recurrente sostiene que el criterio no está “debidamente tipificado”: aunque se anuncia proporcionalidad, no se fija límite máximo ni horquilla adecuada, lo que impediría conocer ex ante la “fórmula real” y preparar ofertas con parámetros objetivos, en infracción del artículo 145.7 LCSP y de los principios de transparencia e igualdad.
4. Informe del órgano de contratación. El órgano defiende (i) vinculación al objeto: en servicios de esta naturaleza el coste de personal sería dominante; (ii) proporcionalidad de la ponderación (6% del total); y (iii) suficiencia de la regla: aunque no se exprese la fórmula, “proporcional” equivale a regla de tres simple (máxima puntuación a la mayor oferta; resto, proporcional respecto de esa mayor oferta).
5. Medida cautelar. Se acuerda la suspensión del procedimiento, sin afectar al plazo de presentación de ofertas, y se difiere su levantamiento a la resolución del fondo.

3. Fundamentos jurídicos

3.1 Acto impugnado, plazo de interposición y legitimación

• Competencia. El Tribunal se declara competente por aplicación de la LCSP y del convenio de atribución de competencias con la Comunidad Autónoma correspondiente.
• Acto recurrible. El recurso se dirige contra pliegos de un contrato de servicios con valor estimado superior al umbral legal, por lo que son susceptibles de recurso especial (art. 44 LCSP).
• Plazo. Se considera presentado dentro de los quince días hábiles desde la publicación del anuncio de licitación en el perfil de contratante, conforme al artículo 50.1 b) LCSP.
• Legitimación. Se admite la legitimación de la organización empresarial sectorial recurrente al amparo del artículo 48 LCSP, con apoyo en doctrina previa del Tribunal sobre el interés legítimo de asociaciones representativas del sector afectado.

3.2 Asunto objeto del recurso: criterio de “mejoras” en horas de personal sin máximo expreso

a) Qué se impugna y qué se pretende.
Se impugna la cláusula del criterio 5 del cuadro de características por presunta falta de determinación: la recurrente pretende que se anule o se reformule el criterio al no fijar un máximo de horas/techo y no explicitar una fórmula concreta, lo que —según su tesis— habilitaría una discrecionalidad posterior e infringiría el artículo 145 LCSP (en especial, el 145.7 en materia de mejoras).

b) Marco normativo y estándar de control.
El Tribunal encuadra el debate en el artículo 145.5 LCSP: criterios vinculados al objeto, formulados objetivamente, respetuosos con igualdad y transparencia y sin conferir libertad de decisión ilimitada, acompañados de especificaciones que permitan comprobar la información ofertada. Sobre esta base, recuerda una doctrina “clásica”: la configuración de criterios de adjudicación es terreno de discrecionalidad técnica del órgano de contratación, controlable solo ante infracción normativa, error patente, arbitrariedad o desproporción.

Este punto es importante: el Tribunal no revisa si “habría sido mejor” fijar un techo, sino si la ausencia de techo convierte el criterio en ininteligible, inverificable o susceptible de manipulación.

c) Primera clave: ¿es realmente una “mejora” a efectos del artículo 145.7 LCSP?
La recurrente apoya parte de su ataque en el 145.7 (mejoras). El Tribunal, sin embargo, deslinda: aunque el pliego use la etiqueta “mejoras”, el ofrecimiento de más horas de personal no sería una “prestación adicional y distinta” a las definidas en los pliegos, sino una intensificación cuantitativa de la misma prestación (mejor rendimiento o refuerzo de los mínimos). Por ello, concluye que no resulta aplicable el régimen del artículo 145.7 LCSP en sentido estricto.

Consecuencia práctica: cae uno de los pilares del recurso. Si el criterio no es “mejora” en sentido técnico-jurídico del 145.7, el análisis se reconduce al 145.5: objetividad, transparencia, vinculación y verificabilidad.

d) Segunda clave: transparencia y fórmula “proporcional” (regla de tres).
La recurrente afirma que, sin fórmula explícita, no se conocen reglas “precisas”. El Tribunal responde mediante una comparación útil:

• En criterios de precio, la proporcionalidad suele ser inversa (a menor precio, mayor puntuación) y el pliego fija un máximo (el presupuesto base) pero no fija el “mínimo” ganador, que emerge de la competencia.
• En el criterio impugnado ocurre lo contrario: la proporcionalidad es directa y lineal (a más horas, más puntos). Y, aunque no se escriba la ecuación, la indicación “puntuación proporcional” conduce “indefectiblemente” a una regla de tres simple: la mayor oferta obtiene el máximo (3 o 6) y el resto se pondera en proporción.

El Tribunal refuerza esta idea con su doctrina sobre concreción de criterios: no siempre es imprescindible articular bandas o detallar matemáticamente cada operación, siempre que la descripción sea “lo suficientemente exhaustiva” para que el licitador conozca cómo se valorará su oferta y se evite arbitrariedad.

En esta resolución, además, el pliego incluye un mínimo computable (incrementos de 2 horas semanales por profesional). El Tribunal interpreta este mínimo como un elemento de racionalidad: el órgano considera que incrementos por debajo de ese umbral no merecen puntuación. Dicho de otro modo, aun sin “techo”, sí existe un suelo operativo y una regla comparativa objetiva.

e) Tercera clave: vinculación al objeto y proporcionalidad del peso del criterio.
El Tribunal valida la vinculación: en un contrato de gestión de centro de día, el refuerzo de horas de personal incide directamente en la calidad y rendimiento de la prestación. También pondera la entidad del criterio: 6 puntos sobre 100 (6%), lo que se considera no desproporcionado.

Aquí subyace un razonamiento de equilibrio: cuanto mayor sea el peso de un criterio potencialmente “abierto” (sin techo), más exigible sería extremar cautelas para que no distorsione la competencia. Al ser un criterio con ponderación moderada, y siendo su lógica lineal comprensible y verificable, el Tribunal no aprecia lesión de transparencia.

f) Conclusión del Tribunal (ratio decidendi).
El criterio se ajusta al artículo 145.5 LCSP: está vinculado al objeto, es objetivo, su valoración proporcional es comprensible (regla de tres directa), incorpora un mínimo computable y no confiere al órgano una libertad de decisión ilimitada. No aprecia nulidad, arbitrariedad ni discriminación; procede la desestimación.

Resoluciones relacionadas (por similitud de asunto, sin cita literal): en la práctica del TACRC pueden encontrarse pronunciamientos sobre criterios proporcionales basados en “bolsas de horas” o incrementos de horas y sobre la conveniencia —no siempre exigible— de fijar límites máximos, entre otras, en Resoluciones 38/2019, 129/2019, 1455/2021, 612/2023, 137/2025 y 789/2025.

3.3 Multa por temeridad o mala fe

El Tribunal declara que no aprecia mala fe ni temeridad en la interposición del recurso, por lo que no impone multa (art. 58 LCSP). La resolución no desarrolla una motivación extensa, más allá de la declaración expresa de improcedencia.

4. Resolución del recurso (resultado y efectos)

1. Desestimación íntegra del recurso contra pliegos.
2. Levantamiento de la suspensión del procedimiento (art. 57.3 LCSP).
3. Sin multa por temeridad o mala fe.

5. Conclusiones prácticas

1. Cuidado con las etiquetas: que un pliego llame “mejora” a un criterio no significa que sea “mejora” a efectos del artículo 145.7 LCSP. Si lo ofertado es una intensificación de la prestación ya definida (más horas del mismo servicio), el debate suele reconducirse al 145.5.
2. Proporcionalidad no siempre exige fórmula escrita al milímetro, pero sí exige que el licitador pueda anticipar la mecánica. En criterios lineales (a más X, más puntos), “puntuación proporcional” suele bastar si no hay margen interpretativo.
3. El “techo” es aconsejable, no necesariamente obligatorio. La resolución confirma una línea: la ausencia de límite máximo no invalida por sí sola el criterio si la regla de comparación es objetiva, verificable y no abre discrecionalidad.
4. Introducir un umbral mínimo computable ayuda a defender el criterio. El mínimo de 2 horas/semana por profesional actúa como filtro de seriedad y reduce el riesgo de “micro-ofertas” estratégicas.
5. Peso del criterio: cuanto mayor sea la ponderación del criterio “abierto”, mayor será el riesgo de impugnación por distorsión competitiva. Si se opta por no fijar techo, conviene moderar la ponderación y reforzar la verificabilidad (documentación exigible, mecanismos de control y penalidades por incumplimiento).