STS núm. 1153/2022, de 19 de septiembre de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:3287)
Criterio jurisprudencial fijado por el Tribunal Supremo (Sala Tercera, Sección Cuarta) al resolver un recurso de casación sobre la naturaleza jurídica de una Orden General de la Dirección General de la Guardia Civil y las consecuencias procesales y sustantivas que se derivan de calificarla como reglamento (disposición general) o como acto administrativo general (acto plúrimo).
1. Introducción
La sentencia aborda un problema clásico y de enorme impacto práctico en lo contencioso-administrativo: distinguir entre reglamento y acto administrativo general, distinción que determina procedimiento de elaboración, competencia, control jurisdiccional y, en su caso, la nulidad del instrumento empleado. En el ámbito de la Guardia Civil, la cuestión se vuelve especialmente relevante porque determinadas “órdenes generales” inciden directamente en la relación de servicio (derechos, cargas y deberes) y, por tanto, no pueden tratarse como meras instrucciones internas. La casación se convierte aquí en el cauce idóneo para fijar doctrina, precisamente por la necesidad de uniformar criterios cuando se discute la calificación de normas internas con efectos “ad extra”.
2. Antecedentes de Hecho
Contexto material. La Asociación Unificada de Guardias Civiles (AUGC) impugnó la Orden General nº 3, de 11 de abril de 2019, por la que se aprueban las “bases generales” de los procesos selectivos para el acceso al curso de capacitación para el ascenso a Cabo y las normas del curso y plan de estudios.
Iter procesal.
- Instancia (TSJ de Madrid, Sección Sexta). La sentencia de 27 de noviembre de 2020 desestimó el recurso contencioso-administrativo, entendiendo que la Orden General no era un reglamento, sino un acto administrativo general o acto plúrimo; por ello, no debía seguir el procedimiento propio de las disposiciones generales. Además, consideró aceptable la previsión de un máximo de cinco convocatorias para acceder al curso, al existir una previsión similar en un Real Decreto para otros cursos de capacitación (suboficiales y oficiales).
- Preparación y admisión del recurso de casación. AUGC preparó casación y el Tribunal Supremo la admitió por auto de 11 de noviembre de 2021, identificando cuestiones de interés casacional objetivo (infra).
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
La recurrente combate la sentencia del TSJ de Madrid que avaló la Orden General nº 3 como acto plúrimo. En casación pretende que se case la sentencia de instancia y se anule la Orden General (totalmente o, subsidiariamente, un precepto concreto sobre el límite de convocatorias).
3.2 Cuestión de interés casacional
El auto de admisión precisó, en síntesis, tres interrogantes nucleares:
- Si, por contenido y finalidad, la Orden General nº 3 debe calificarse como acto administrativo con pluralidad de destinatarios o como disposición general reglamentaria, o si cabe una categoría intermedia.
- Si fuese disposición general, si tiene rango jerárquico adecuado, si siguió el procedimiento correspondiente y si fue suscrita por autoridad competente.
- Si es jurídicamente posible un tertium genus distinto de reglamentos y actos administrativos generales, y qué régimen se le aplicaría.
3.3 Planteamiento de las partes
La recurrente (AUGC) sostiene que la Orden General contiene una regulación general del ascenso a Cabo, con vocación de permanencia y efectos futuros, por lo que debe ser un reglamento. Aduce, además, que carecería de suficiente cobertura legal y, precisamente por su carácter normativo, habría exigido las garantías del procedimiento de elaboración de disposiciones generales (con especial mención al dictamen del Consejo de Estado). Subraya también el carácter lesivo del límite de cinco convocatorias.
La Administración (Abogacía del Estado) se opone reproduciendo la línea de la sentencia recurrida y añade que la Orden sería manifestación de autoorganización, sin “vocación ad extra”.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo
La Sala estructura su razonamiento desde la dogmática clásica:
(i) Concepto y rasgos del reglamento. La Sala razona que el reglamento tiene contenido normativo: mandatos o prohibiciones generales y abstractos, aplicables a situaciones futuras, con vocación de permanencia e innovación del ordenamiento (y recuerda la inderogabilidad singular).
(ii) Acto administrativo general (acto plúrimo). Frente a ello, el acto general se dirige a una pluralidad de personas, pero versa sobre un caso concreto, “agota” su eficacia al aplicarse y no innova el ordenamiento; necesita siempre apoyarse en una norma habilitante.
(iii) Rechazo del “tertium genus”. La Sala es explícita: aunque existan zonas grises en la calificación de algunos instrumentos, ello no autoriza a crear una tercera categoría interpretativa, porque el Derecho positivo español distingue reglamentos y actos plúrimos con regímenes jurídicos distintos.
(iv) Aplicación al caso: la Orden General nº 3 es reglamento. La Sala concluye que, “sin sombra de duda”, la Orden General nº 3 no fija reglas para una convocatoria concreta, sino bases generales para todas las convocatorias y cursos futuros de ese tipo, lo que revela su carácter general, abstracto y normativo. Rebate que afecte sólo a quienes aspiran a Cabo: eso no elimina la abstracción, y además cualquiera puede aspirar a la promoción.
(v) Eficacia externa y relación de servicio. La Sala descarta que sea una mera circular interna: regula aspectos relevantes de la relación de servicio de empleados públicos (Guardias Civiles), afectando a “derechos, cargas y deberes”; por ello no puede reputarse puramente interna o autoorganizativa.
(vi) Consecuencia invalidante: vicio procedimental. Calificada como disposición general, debió elaborarse y aprobarse mediante el procedimiento correspondiente a disposiciones generales y por la autoridad competente para el desarrollo reglamentario; al no haberse seguido, toda la Orden incurre en vicio procedimental invalidante, lo que conduce a anularla.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
Doctrina jurisprudencial (formulación “citable”). La Sala fija que una Orden General con “bases generales” aplicables a todas las convocatorias futuras tiene naturaleza reglamentaria (disposición general); y que no cabe en el ordenamiento español un tertium genus de actos dirigidos a una pluralidad indeterminada de destinatarios distinto de los reglamentos y de los actos administrativos generales.
Consecuencias prácticas destacables:
- Si el instrumento es reglamentario, debe seguir el procedimiento de elaboración de disposiciones generales y dictarse por autoridad competente; lo contrario genera vicio procedimental invalidante.
- La invocación de “autoorganización” no neutraliza el control cuando la norma incide en la relación de servicio y produce efectos “ad extra”.
- La dificultad de calificación en algunos sectores no habilita a crear una categoría intermedia: o es reglamento o es acto general, con regímenes nítidamente diferenciados.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo estima el recurso de casación: casa y anula la sentencia del TSJ de Madrid y, resolviendo el fondo, estima íntegramente el recurso contencioso-administrativo, con la anulación de la Orden General nº 3.
5. Fallo
El fallo declara, en esencia: (i) ha lugar a la casación y se anula la sentencia de instancia; (ii) se estima el recurso contencioso y se anula la Orden General nº 3; y (iii) se ordena la publicación del fallo en el BOE. En materia de costas, cada parte asume las de casación y se imponen las de la instancia a la Administración (con límite cuantitativo).
6. Conclusiones prácticas
- En casación, la clave no es el “rótulo” del instrumento (“orden general”), sino su contenido: si establece reglas generales y abstractas para el futuro, la Sala tenderá a calificarlo como reglamento.
- Argumentar “no vocación ad extra” pierde fuerza cuando la medida ordena el estatuto profesional (derechos/cargas/deberes) de empleados públicos: la Sala lo trata como eficacia externa.
- Si se sostiene la nulidad por vicios formales, es decisivo conectar la calificación reglamentaria con la exigencia del procedimiento de disposiciones generales: aquí la Sala anuda directamente la calificación al vicio procedimental invalidante.
- No conviene apoyar la pretensión en un “término medio”: la sentencia es contundente al negar un tertium genus; la estrategia debe optar por una de las dos categorías y explotar sus efectos.
- Cuando la instancia apoye la validez en paralelismos con normas de rango superior (p. ej., Real Decreto), la casación puede reconducir el debate al problema exacto: no si la medida “es razonable”, sino si el instrumento utilizado es el jurídicamente idóneo y si siguió el procedimiento debido.