Resolución TACRC nº 89/2025, de 23 de enero de 2025

Resolución TACRC nº 89/2025, de 23 de enero de 2025

Criterio del TACRC sobre (i) la correcta calificación del contrato a efectos de sujeción a regulación armonizada (SARA) y (ii) los límites del uso de “mejoras” como criterios de adjudicación cuando, por su peso y contenido, desdibujan la naturaleza del contrato y tensionan la proporcionalidad.

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales resuelve el recurso especial interpuesto contra los pliegos que rigen la licitación del servicio de “vigilantes socorristas” de una piscina municipal del Ayuntamiento de Palma.

1. Introducción

La Resolución 89/2025 es relevante por dos razones prácticas muy frecuentes en contratación local: la selección del CPV (y su efecto dominó sobre el régimen jurídico aplicable, en particular la sujeción o no a regulación armonizada) y la configuración de criterios cualitativos que, bajo apariencia de “mejora”, pueden operar como una exigencia estructural del servicio sin estar presupuestada ni integrada en el objeto técnico.

El TACRC estima íntegramente el recurso y anula los pliegos. Lo hace por dos motivos de fondo: (1) aprecia un CPV inadecuado que conduce a un encaje erróneo en el Anexo IV y, por tanto, a un umbral equivocado de SARA; y (2) considera que un criterio de adjudicación consistente en implantar un sistema tecnológico de monitorización es una mejora desproporcionada por su peso (hasta 25 puntos) y por el nivel de inversión y de “decisividad” que introduce.

2. Antecedentes de Hecho

Se licita un contrato de servicios de socorrismo y vigilancia en piscina municipal, con valor estimado de 317.099,64 euros. Los pliegos fijan criterios de adjudicación repartidos entre juicios de valor (40 puntos) y criterios automáticos (60 puntos). Dentro de los cualitativos, uno de los subcriterios (hasta 25 puntos) exige presentar un dosier con la implantación de un sistema de geolocalización/monitorización digital en tiempo real, capaz de controlar aforos, aportar métricas al usuario (metros, ritmo, etc.), generar estadísticas y, además, avisar al socorrista de incidencias “al instante”, con la precisión añadida de que las herramientas han de ser de la adjudicataria y sin coste ni trabajo para el órgano de contratación.

La recurrente fundamenta el recurso en dos motivos:

1. El procedimiento se tramita como si el contrato no estuviera sujeto a regulación armonizada, cuando —a su juicio— por cuantía y naturaleza sí debía estarlo.
2. El criterio tecnológico citado sería contrario a Derecho por (i) falta de vinculación y desproporción, (ii) restricción de competencia por posible operador único, (iii) ser una “mejora” con puntuación superior al máximo del art. 145.7 LCSP, y (iv) ausencia de reflejo económico en el presupuesto base para una inversión de esa magnitud.

El órgano de contratación defiende, en síntesis, que el contrato encaja en Anexo IV, por lo que el umbral sería 750.000 euros; y que el criterio está vinculado al objeto, no es desproporcionado, no exige marca concreta y eleva la calidad/seguridad.

3. Fundamentos jurídicos

3.1. Acto impugnado, plazo de interposición y legitimación

El TACRC declara su competencia en virtud de la LCSP y del convenio de atribución competencial con Illes Balears. El recurso se dirige contra pliegos de un contrato de servicios con valor estimado superior a 100.000 euros, por lo que es un acto recurrible en recurso especial. Se interpone en plazo y la recurrente está legitimada por haber presentado oferta en la licitación.

3.2. Asuntos objeto del recurso

3.2.1. Sujeción a regulación armonizada: impacto del CPV y control del “encaje” en el Anexo IV

Qué se impugna y qué se pretende. Se impugna la calificación del contrato como no SARA y, en realidad, la base técnica-jurídica que la sustenta: la elección de un CPV que permitiría tratarlo como “servicio especial” del Anexo IV y aplicar el umbral de 750.000 euros. Se pretende que el Tribunal declare que el contrato sí está sujeto a regulación armonizada, con la consecuencia inmediata de anular pliegos por no configurarlo como tal.

Cómo razona el Tribunal (ratio decidendi). El TACRC parte del art. 22 LCSP: regla general de umbrales para servicios y regla especial (750.000 euros) para “servicios sociales y otros servicios específicos” del Anexo IV. El núcleo no está en la cifra, sino en si el contrato está realmente dentro de ese “cajón” del Anexo IV.

El Tribunal detecta una tensión interna en los pliegos: se emplea un CPV asociado a “servicios deportivos/socorrismo” dentro de un rango que el Anexo IV podría atraer hacia “servicios educativos y de formación” o “servicios administrativos sociales, educativos, sanitarios y culturales”. Sin embargo, cuando el TACRC contrasta el CPV con las descripciones oficiales del vocabulario CPV (reglamentación europea), concluye que la codificación utilizada no identifica con rigor el objeto real.

Aquí la clave es metodológica: el TACRC reconoce la amplia discrecionalidad del órgano de contratación para definir el objeto del contrato (y cita doctrina propia sobre que esa configuración no puede ser “sustituida por la voluntad de los licitadores”). Pero separa dos planos:

• Plano 1: objeto contractual, donde hay margen de configuración.
• Plano 2: CPV, donde lo exigible es una interpretación razonable y sistemática de las descripciones CPV para elegir el código que mejor se ajuste al objeto.

El Tribunal enfatiza, además, el art. 132.2 LCSP: la contratación no puede concebirse con intención de eludir requisitos de publicidad o procedimiento ni de restringir artificialmente la competencia. En esta resolución, esa norma opera como “cláusula de cierre” para controlar los efectos que produce una codificación CPV discutible: si el CPV empuja indebidamente al contrato a un régimen menos exigente (por ejemplo, evitando el SARA), se activa un reproche de legalidad.

Aplicando lo anterior, el TACRC define el objeto real: socorrismo y salvamento en piscinas y playas de instalaciones. Y concluye que un CPV vinculado a “servicios deportivos” no lo identifica adecuadamente, existiendo un CPV alternativo —más preciso— de “servicios de rescate”. Por tanto, la elección del CPV vulnera el art. 132.2 LCSP y, como consecuencia, no procede aplicar el umbral del art. 22.1.c) (Anexo IV), sino el umbral general que conduce a afirmar que el contrato es SARA por cuantía.

Efecto jurídico. El TACRC estima el motivo y anula los pliegos porque no contemplan el régimen SARA que correspondía.

Doctrina citada en la propia Resolución. El TACRC remite a su doctrina sobre la discrecionalidad para configurar el objeto del contrato (menciona expresamente la Resolución 558/2024) y la conecta con la exigencia de que, una vez definido el objeto, el CPV responda a una interpretación razonable y no pueda utilizarse para eludir reglas de procedimiento.

Otras resoluciones TACRC relacionadas. En este punto, la Resolución 89/2025 destaca más por el método (control del CPV por adecuación al objeto y por el art. 132.2) que por una “familia” cerrada de precedentes citados. En la revisión realizada, no se identifican, con claridad suficiente, otras resoluciones del TACRC que mencionen expresamente la Resolución 89/2025 en este mismo extremo (lo que es lógico, dada su fecha). Sí es frecuente, en la práctica del Tribunal, el recordatorio de la discrecionalidad del órgano de contratación para definir necesidades/objeto y la exigencia de coherencia en su traducción a los elementos del expediente.

3.2.2. Criterio de “monitorización digital”: mejora encubierta y desproporción por pérdida de accesoriedad

Qué se impugna y qué se pretende. Se impugna el subcriterio cualitativo que otorga hasta 25 puntos por implantar un sistema integral de monitorización digital (geolocalización, control de aforos, métricas deportivas, avisos al socorrista, estadísticas), a cargo de la adjudicataria “sin coste ni trabajo” para el órgano. Se pretende la anulación de esa cláusula del PCAP y, por extensión, la corrección de los pliegos.

Cómo razona el Tribunal (ratio decidendi). El TACRC ordena el análisis por fases:

1. Calificación jurídica real del criterio. El Tribunal afirma sin ambigüedad que es un criterio de adjudicación cualitativo sometido a juicio de valor y que, además, constituye una mejora: se está valorando un componente prestacional no exigible por las prescripciones técnicas como obligación mínima.
2. Marco normativo: art. 145.7 LCSP y proporcionalidad (art. 145.4.b). El TACRC reproduce el régimen de mejoras: deben estar suficientemente especificadas (requisitos, límites, modalidades, características) y vinculadas al objeto; no pueden alterar la naturaleza de las prestaciones ni del objeto; y, en determinados supuestos (cuando los juicios de valor pesen más que los automáticos), su valoración no puede superar el 2,5%.
   En el caso, el Tribunal aprecia que no aplica automáticamente el tope del 2,5% porque los juicios de valor (40) no superan a los automáticos (60). Sin embargo, introduce una idea muy práctica: aunque el límite no sea jurídicamente “operativo” aquí, sí sirve como referencia interpretativa para concretar los conceptos de “ponderación” y “proporcionalidad” exigibles siempre.
3. Test material de proporcionalidad: peso, decisividad y accesoriedad. Este es el centro de gravedad de la resolución. El TACRC reconoce que el criterio guarda alguna relación con el objeto (por la seguridad y la calidad del servicio), pero entiende que pierde proporcionalidad porque:
   • El subcriterio puede otorgar hasta un 25% de la puntuación total (25 puntos sobre 100).
   • Se convierte en un elemento decisivo para adjudicar, no residual ni complementario.
   • El contenido de la “mejora” exige, razonablemente, un nivel de inversión y medios tecnológicos relevantes (instalación en cada piscina, pantallas, sistemas en tiempo real, etc.).

El Tribunal formula una consecuencia lógica que funciona como regla práctica: si el órgano de contratación considera el sistema tan crucial como para darle ese peso, “lo natural” es configurarlo como exigencia de la prestación (condición técnica/obligación contractual), no como mejora voluntaria que distorsiona la competencia y la estructura económica del contrato.

4. Conexión con el presupuesto base de licitación. El TACRC enlaza la desproporción con un problema presupuestario: es cierto que una mejora voluntaria, por definición, no se integra en el presupuesto base. Pero eso solo “cuadra” cuando la mejora es accesoria. Si la mejora exige inversión considerable y pasa a ser determinante para la adjudicación, la ausencia de reflejo económico desnaturaliza el presupuesto y, en última instancia, el diseño de la licitación.

Efecto jurídico. El TACRC estima el motivo y anula la cláusula del criterio, calificándola como mejora desproporcionada. Además, como el recurso se estima también por el motivo SARA, la consecuencia final es la anulación de los pliegos en su conjunto.

Doctrina citada en la propia Resolución. El Tribunal apoya expresamente su enfoque en la Resolución 719/2019, de la que extrae la idea-fuerza: las mejoras son prestaciones adicionales, de carácter normalmente residual, accesorio o complementario. La Resolución 89/2025 aplica esa doctrina para afirmar que la accesoriedad se pierde cuando una única mejora (además tecnológicamente intensa) alcanza un peso del 25% y se vuelve prácticamente determinante.

Otras resoluciones TACRC relacionadas. Más allá de la cita nuclear a la Resolución 719/2019, es habitual encontrar resoluciones posteriores en las que el TACRC reitera esa caracterización de las mejoras como prestaciones adicionales y la necesidad de proporcionalidad y vinculación, especialmente al aplicar el art. 145.7 LCSP. En la revisión realizada aparecen resoluciones que vuelven sobre la doctrina de 719/2019 y el régimen de mejoras del art. 145.7 (por ejemplo, resoluciones donde se recuerda que no pueden alterar la naturaleza de las prestaciones y que deben estar suficientemente especificadas), lo que confirma que la Resolución 89/2025 se inserta en una línea consolidada: la mejora no puede convertirse en el “verdadero contrato” por la puerta de atrás.

3.3. Multa por temeridad o mala fe

En el acuerdo final no consta imposición de multa ni un pronunciamiento específico de temeridad o mala fe. El Tribunal se limita a estimar el recurso y levantar la suspensión.

4. Resolución del recurso (estimación; efectos)

El TACRC estima el recurso y anula los pliegos, con el efecto legal de anulación de los actos del expediente relacionados con su aprobación. Asimismo, levanta la suspensión cautelar del procedimiento.

5. Conclusiones prácticas

1. CPV no es un trámite menor: si el código no identifica razonablemente el objeto, puede arrastrar un régimen jurídico equivocado (incluida la sujeción o no a regulación armonizada) y terminar en anulación de pliegos.
2. La discrecionalidad para definir el objeto tiene límite: una cosa es configurar la necesidad; otra es traducirla a un CPV “conveniente” que altere umbrales o publicidad.
3. Mejora ≠ requisito esencial: cuando una “mejora” es tecnológicamente intensa y recibe una ponderación muy alta, el TACRC entiende que pierde accesoriedad y pasa a ser una exigencia estructural: debe ir al PPT/PCAP como prestación mínima, con coherencia presupuestaria.
4. El 2,5% opera también como brújula: aunque el tope legal no sea aplicable por la estructura de ponderaciones del caso, el Tribunal lo usa como referencia para enjuiciar proporcionalidad/ponderación.
5. Presupuesto base y diseño de criterios deben hablarse: si el órgano quiere un sistema de esa entidad, debe internalizarlo en el contrato (objeto, condiciones, precio), no “externalizarlo” como mejora sin coste.