Resolución TACRC nº 1020/2023, de 28 de julio de 2023

Resolución TACRC nº 1020/2023, de 28 de julio de 2023 

Criterio fijado por el TACRC sobre (i) si era necesaria revisión de oficio para dejar sin efecto una previa propuesta de adjudicación, y (ii) cuándo una discrepancia en la oferta económica constituye un defecto insubsanable por vulnerar la unicidad de la proposición.

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) resuelve el recurso especial interpuesto contra el acuerdo de la Mesa de Contratación de 18 de mayo de 2023 que acordó su exclusión del Lote 1 en una licitación de suministro de reactivos y material asociado para servicios hospitalarios del Departamento de Salud de Torrevieja.

1. Introducción

La Resolución nº 1020/2023 es relevante por dos motivos prácticos muy frecuentes en contratación pública:

1. la naturaleza jurídica de la propuesta de adjudicación y su eventual “revocación” tras una retroacción ordenada en un recurso previo; y
2. el alcance real de la subsanación/aclaración de ofertas, en particular cuando la proposición económica contiene dos importes distintos para el mismo lote.

El Tribunal desestima el recurso: confirma la exclusión por doble precio y rechaza que fuese exigible revisión de oficio para corregir la secuencia procedimental afectada por resoluciones anteriores.

2. Antecedentes de Hecho

1. Licitación (octubre 2022): procedimiento abierto para el “Suministro de reactivos y material necesario…”; contrato mixto con prestación principal de suministro y cesión/instalación/mantenimiento de equipos como accesoria. Valor estimado 11.939.891,56 €, dividido en 12 lotes.
2. Impugnación previa de pliegos: una entidad distinta interpuso recurso contra PCAP/PPT, que fue desestimado por Resolución 1591/2022.
3. Concurrencia y primera propuesta de adjudicación del Lote 1: tras la valoración, la Mesa propuso adjudicar el Lote 1 a favor de la recurrente (sesión de 20 de diciembre de 2022).
4. Secuencia de recursos de terceros: hubo recursos por exclusiones/defectos de motivación y se ordenaron retroacciones; en particular, una resolución del TACRC afectó al Lote 1 y obligó a rehacer actuaciones de notificación y valoración.
5. Detección de incongruencia en la oferta económica de la recurrente: al dar acceso al expediente a otra licitadora, se advirtió que la documentación del sobre económico del Lote 1 incluía dos documentos con importes distintos: 4.488.359,25 € y 4.685.505,00 € (IVA excluido), con diferencia de 197.145,75 €. La Mesa consideró que no era error aritmético y que impedía conocer la voluntad del licitador; acordó la exclusión en sesión de 18 de mayo de 2023.
6. Recurso de la recurrente (14 de junio de 2023): alega, en esencia:
   • (i) nulidad por “revocar” una propuesta de adjudicación previa sin revisión de oficio (Ley 39/2015); y
   • (ii) carácter subsanable del doble importe (petición de aclaración) y vulneración del principio de proporcionalidad.
7. Alegaciones: el órgano de contratación pide inadmisión (o subsidiariamente desestimación); otra licitadora solicita desestimación; y una tercera plantea una queja sobre secreto de las proposiciones y pide anulación del procedimiento (extremo que no vertebra la ratio decidendi de la Resolución).

3. Fundamentos jurídicos

3.1 Acto impugnado, plazo de interposición y legitimación

Competencia: el TACRC se declara competente por el art. 46.2 LCSP y por el convenio de atribución competencial con la Generalitat Valenciana.

Acto recurrible: la exclusión de oferta es acto de trámite cualificado recurrible ex art. 44.2.b) LCSP, al determinar la imposibilidad de continuar en el procedimiento y decidir sobre la adjudicación.

Legitimación: se reconoce por interés legítimo (art. 48 LCSP), pues la estimación permitiría a la recurrente reingresar en la licitación y mantener su expectativa de adjudicación.

Plazo: interposición dentro de los 15 días hábiles del art. 50.1.c) LCSP.

3.2 Asunto objeto del recurso

3.2.1 ¿Era necesaria revisión de oficio para “anular” la propuesta de adjudicación previa?

Qué se impugna y qué se pretende. La recurrente sostiene que, como la Mesa había propuesto adjudicarle el Lote 1 (20/12/2022), el acuerdo posterior de exclusión (18/05/2023) sería nulo por dejar sin efecto un “acto declarativo de derechos” sin acudir a la revisión de oficio de los arts. 106 y 107 de la Ley 39/2015.

Criterio del Tribunal (ratio decidendi). El TACRC enfoca el debate en un punto previo: si esa propuesta de adjudicación seguía existiendo jurídicamente tras la estimación de un recurso anterior que anuló un acto precedente y ordenó retrotraer el procedimiento. Aplica el art. 49.1 de la Ley 39/2015 (incomunicación de la invalidez) junto con su interpretación “a sensu contrario” por el Tribunal Supremo: si los actos sucesivos dependen del acto anulado, caen con él.

En el caso, el TACRC considera evidente la dependencia entre:

• la exclusión previa de un licitador, y
• la propuesta de adjudicación derivada de esa exclusión.

Por eso concluye que, aunque no se dijera expresamente, la resolución anterior que anuló la exclusión y ordenó retroacción arrastró la propuesta de adjudicación de la misma sesión (20/12/2022) en lo relativo al Lote 1. Resultado: el argumento de la recurrente decae porque el órgano de contratación no estaba revocando un acto vigente, sino actuando en un procedimiento ya retrotraído por efecto de una resolución del propio Tribunal.

Lectura crítica. La solución refuerza una idea útil: en licitación, la “propuesta de adjudicación” (y, con más razón, la expectativa subjetiva del licitador propuesto) queda condicionada a la validez del iter procedimental anterior. Si un recurso anula un acto de trámite determinante (p. ej., una exclusión), es jurídicamente coherente que la propuesta fundada en ese acto no sobreviva, sin necesidad de abrir un expediente autónomo de revisión de oficio. La clave no es “revocar”, sino reconstruir el procedimiento conforme a la retroacción ordenada.

Por último señalar que en términos de “eco” posterior de esta doctrina, resulta significativo que la Resolución nº 1178/2023, de 21 de septiembre vuelve sobre el mismo conflicto procedimental —adjudicación posterior apoyada en actos precedentes discutidos— y recuerda que el recurso de exclusión (877/2023) fue desestimado por la Resolución nº 1020/2023, utilizando esa referencia para cerrar el paso a una reintroducción indirecta del debate en un recurso ulterior contra la adjudicación, bajo argumentos análogos (incluida la invocación del “margen del procedimiento de revisión de oficio”). En la práctica, esta línea refuerza la idea de que la retroacción y la pérdida de soporte de actos dependientes opera como presupuesto lógico para depurar el expediente, evitando construir “revocaciones” artificiosas cuando lo que existe es un acto ya decaído por efecto de una anulación previa.

3.2.2 ¿Es subsanable una oferta económica con dos importes distintos?

Qué se impugna y qué se pretende. Subsidiariamente, la recurrente pide que se anule su exclusión alegando que la discrepancia fue un error al cumplimentar un anexo y que el órgano debió permitir una aclaración/subsanación; invoca proporcionalidad.

Criterio del Tribunal (ratio decidendi). El TACRC trae su doctrina sobre subsanación de ofertas económicas (con cita de resoluciones previas del Tribunal), insistiendo en que el órgano de contratación debe ser muy cauto: se admiten correcciones solo de errores puramente formales o materiales manifiestos, con el límite de que la “subsanación” no implique modificar la oferta ni romper igualdad y concurrencia.

Aplicado al caso, el Tribunal concluye que no estamos ante un error formal: la incongruencia afecta a la esencia de la oferta económica porque hay dos precios distintos para el mismo lote, con una diferencia relevante (197.145,75 €), lo que impide determinar la voluntad real del licitador. Por ello, no cabe trámite de aclaración, ya que obligaría a la empresa a elegir ex post cuál de los dos importes era su oferta, equivaldría a reconstrucción/alteración de la proposición.

El Tribunal encuadra además la consecuencia en el principio de unicidad del art. 139.3 LCSP: la presentación de dos ofertas económicas vulnera esa exigencia y justifica la exclusión.

Lectura crítica. Es una resolución “clásica” en la frontera entre el antiformalismo y la igualdad: el TACRC no sanciona un defecto documental subsanable, sino un dato nuclear (el precio) que determina la comparabilidad y la adjudicación. La ratio es sólida: permitir “aclarar” cuál precio era el válido abre una ventaja estratégica prohibida (la elección del importe más conveniente a posteriori, a la vista del contexto competitivo). El mensaje operativo es contundente: doble precio = indeterminación = exclusión, salvo que el error sea puramente aritmético y objetivable sin intervención volitiva del licitador.

La tesis de la insubsanabilidad cuando la aclaración implicaría alterar un dato esencial (precio) y, por tanto, quebrar la igualdad, ha sido reafirmada en resoluciones posteriores que citan expresamente la 1020/2023: así, la Resolución nº 1239/2024, de 10 de octubre, invoca la 1020/2023 (junto con otras) para reiterar que no procede la “aclaración” cuando no se trata de errores manifiestos sino de modificaciones sustantivas de la oferta. Del mismo modo, la Resolución nº 980/2024, de 30 de julio, al sistematizar la doctrina sobre aclaraciones y subsanación en ofertas, vuelve a enlazar con la 1020/2023 (a propósito de la cautela en oferta económica) como soporte doctrinal para negar trámites que permitan recomponer la proposición más allá de un error material evidente.

3.3 Multa por temeridad o mala fe

El Tribunal declara que no aprecia mala fe o temeridad, por lo que no impone multa conforme al art. 58 LCSP.

4. Resolución del recurso

El TACRC desestima el recurso especial y confirma el acuerdo de exclusión del Lote 1. Además, declara la inexistencia de mala fe o temeridad (sin multa). La resolución agota la vía administrativa y es recurrible ante la jurisdicción contencioso-administrativa (TSJ de la Comunidad Valenciana) en el plazo de dos meses.

5. Conclusiones prácticas

1. Efecto “arrastre” de la retroacción: si un recurso anula un acto de trámite determinante y ordena retroacción, los actos posteriores dependientes (como propuestas de adjudicación construidas sobre exclusiones anuladas) pueden quedar sin efecto sin necesidad de revisión de oficio.
2. Subsanación de ofertas económicas: línea roja en el precio. La aclaración solo opera para errores manifiestos y objetivables sin tocar la voluntad del licitador. Cuando la documentación arroja dos importes, el defecto suele ser insubsanable por indeterminación de la oferta.
3. Control interno antes de enviar el sobre económico: en licitación electrónica con anexos y plantillas, el riesgo no es solo “olvidar” un documento, sino inconsistencias entre documentos. Conviene checklist de coherencia: importe total, anexos, desgloses y ficheros generados por la plataforma.
4. Argumentos de proporcionalidad: utilidad limitada cuando está comprometida la igualdad. La proporcionalidad pesa cuando el defecto es formal; pierde fuerza cuando la “subsanación” implicaría seleccionar o alterar un elemento esencial de la oferta.
5. Estrategia contenciosa: si se pretende discutir este tipo de exclusiones, el foco debería estar en demostrar que existe un único precio cierto determinable objetivamente (p. ej., por prevalencia automática y no volitiva de un documento conforme a pliego), algo que aquí no prospera porque el Tribunal aprecia imposibilidad de conocer la voluntad.