Resolución TACRC nº 144/2025, de 31 de enero de 2025

Resolución TACRC nº 144/2025, de 31 de enero de 2025

Criterio fijado por el Tribunal sobre (i) la frontera entre acción concertada/concierto social y contrato público de servicios y (ii) el arrastre de esa calificación sobre obligaciones típicamente contractuales (subrogación, convenio y costes salariales) cuando lo tramitado “como concierto” es, en realidad, una licitación.

Se enjuicia el recurso especial interpuesto contra los pliegos técnicos aprobados mediante la Orden 146/2024, de 3 de septiembre, de la Consejería de Bienestar Social de Castilla-La Mancha, para la gestión del servicio de acogimiento residencial de menores y para la ejecución de medidas judiciales de convivencia en grupo educativo (periodo 2024-2028).

1. Introducción

La Resolución 144/2025 es relevante por dos motivos muy prácticos. Primero, porque el TACRC no se limita a discutir la competencia o la naturaleza del instrumento “social”, sino que realiza un análisis sistemático (Derecho UE, doctrina TJUE y LCSP) para decidir si el negocio está fuera de la contratación pública (art. 11.6 LCSP) o si, por su configuración, es un contrato y debe someterse a las garantías de la LCSP.

Segundo, porque el pronunciamiento culmina en una estimación con un efecto contundente: anulación de la convocatoria y de los pliegos, al haberse articulado como “acción concertada” una prestación que el Tribunal considera que debió licitarse como contrato de servicios sociales. El mensaje es claro: en servicios sociales, el “nombre” del instrumento importa menos que su arquitectura real.

2. Antecedentes de Hecho

1. Convocatoria. La Consejería publica la Orden 146/2024 (DOCM 6/09/2024) para concertar, para 2024-2028, la gestión del acogimiento residencial de menores y la ejecución de medidas judiciales. El valor estimado no consta.
2. Interposición del recurso. La recurrente impugna los pliegos técnicos, denunciando esencialmente tres omisiones:

• no prever penalidades por incumplimientos vinculados a la información de subrogación;
• no incorporar la obligación de cumplir las condiciones salariales según el convenio sectorial aplicable;
• y, además, reprocha (aunque de forma imprecisa) la falta de desglose de costes salariales conforme a los arts. 100 y ss. LCSP.

3. Postura del órgano convocante. La Administración centra su defensa en una excepción de fondo: sostiene que no hay contrato, sino un concierto social (instrumento no contractual amparado por normativa autonómica dictada a la sombra de la DA 49ª LCSP), por lo que el acto no sería susceptible de recurso especial.
4. Cautelar. Se deniega la suspensión solicitada.

3. Fundamentos jurídicos

3.1. Acto impugnado, plazo de interposición y legitimación

• Competencia del TACRC: afirmada por aplicación de la LCSP y del convenio de atribución competencial con Castilla-La Mancha.
• Legitimación: se reconoce a la recurrente por actuar en defensa de intereses laborales de trabajadores que ejecutarían la prestación, lo que el Tribunal encuadra en el art. 48 LCSP.
• Plazo: el recurso se presenta dentro del art. 50.1.b) LCSP.
• Acto impugnable: pliegos (art. 44.2.a) LCSP).

La clave de admisibilidad no está, pues, en plazo o legitimación, sino en si lo convocado entra o no en el perímetro del recurso especial: el Tribunal anuncia que deberá decidir si los pliegos se insertan en una licitación de contrato (y por tanto recurrible) o en una acción concertada excluida de la LCSP (art. 11.6), lo que conduciría a inadmisión.

3.2. Asuntos objeto del recurso

3.2.1. Primer asunto: ¿acción concertada (art. 11.6 LCSP) o contrato público de servicios?

Qué se impugna y qué se pretende
Aunque formalmente se impugnan pliegos por omisiones laborales, la controversia real queda desplazada por la defensa del órgano convocante: si el instrumento es no contractual, el recurso especial decaería. En la práctica, la recurrente persigue que el TACRC trate la convocatoria como contrato (de servicios) y, por tanto, someta su preparación a LCSP; el órgano convocante pretende lo contrario: que se confirme la naturaleza no contractual del concierto social.

Ratio decidendi: cómo razona el Tribunal

1. Primacía de la sustancia sobre la denominación. El Tribunal parte de una idea vertebral: la calificación interna como “instrumento organizativo no contractual” no basta para excluir la aplicación del Derecho UE/LCSP. Lo determinante son los elementos estructurales del régimen.
2. Marco UE: dos planos normativos y su lectura jurisprudencial.
   • Por un lado, se analiza la Directiva 2006/123/CE (servicios en el mercado interior) en cuanto a exclusiones de servicios sociales, con interpretación restrictiva y énfasis en destinatarios vulnerables y mandato/encargo con obligaciones claras.
   • Por otro, se aborda la Directiva 2014/24/UE, cuyo considerando sobre servicios a las personas y sus arts. 74-77 permiten margen organizativo, pero exigen respeto a transparencia e igualdad, y contemplan que ciertos esquemas (autorización/licencia abierta) no desembocan en contrato si no hay selección.
3. Doctrina TJUE como “test” operativo: el elemento “selección/elección”.
   El Tribunal utiliza la doctrina de Falk Pharma y Tirkkonen (y su recepción en ASADE) para construir un criterio de corte muy funcional: existe contrato cuando el poder adjudicador elige (compara/clasifica) ofertas y designa prestador/es; no hay contrato (modelo “open house”) cuando se admite a todos los operadores que cumplan condiciones sin comparación competitiva.Aquí se aprecia el punto fuerte del razonamiento: el TACRC no discute si el servicio es social (lo es), sino si el procedimiento es realmente abierto (sin cupos ni selección) o si introduce concurrencia competitiva.
4. Traslación al Derecho español: art. 11.6 LCSP y DA 49ª.
   El Tribunal recuerda que el art. 11.6 LCSP excluye de la Ley la prestación de servicios sociales por entidades privadas solo cuando se realice sin celebrar contratos públicos, “entre otros medios”, mediante financiación o licencias/autorizaciones a todas las entidades que cumplan condiciones sin límites ni cuotas, con publicidad suficiente, transparencia y no discriminación.
   A partir de ahí, enuncia (con vocación casi de check-list) requisitos típicos del modelo no contractual: delimitación previa de condiciones, admisión general sin cupos, publicidad suficiente y respeto a principios.
5. Aplicación al caso: un requisito falla —y ese fallo lo cambia todo.
   El Tribunal examina la Orden y aprecia que, aunque se cumplen múltiples elementos (delimitación de prestaciones, acreditación y requisitos de entidades, etc.), no concurre el requisito nuclear del art. 11.6: la ausencia de concurrencia competitiva.
   ¿Por qué? Porque la Orden establece criterios de valoración con puntuación (0-100) y preferencias, y configura una dinámica de comparación que implica seleccionar entre solicitantes. En otras palabras: si puntúo, comparo; si comparo, elijo; si elijo, estoy más cerca del contrato que del “open house”.
6. Efecto colateral sobre la publicidad.
   El Tribunal enlaza, además, que si lo debido era un contrato, la publicidad en diario autonómico sería insuficiente a la luz de los estándares UE para estos servicios (razonamiento que refuerza la conclusión de mala calificación del cauce).

Conclusión del asunto
El Tribunal concluye que la convocatoria debió licitarse como contrato público (servicios sociales) y no como acción concertada. Esa conclusión es el pilar que desbloquea la admisión del recurso (se supera el umbral del art. 44.1.a LCSP por inferencia: aunque no conste el valor, por prestaciones y periodo se considera que superará 100.000 €) y, sobre todo, condiciona el análisis del resto de motivos.

Resoluciones TACRC relacionadas: Podemos señalar resoluciones con problemática análoga sobre acción concertada y art. 11.6 LCSP, como la Resolución 796/2019, que aborda la naturaleza no contractual de la acción concertada cuando concurren los requisitos del art. 11.6 (y, por tanto, la inadmisión del recurso especial por falta de objeto contractual).

3.2.2. Segundo asunto: consecuencias de calificar como contrato —subrogación, convenio aplicable y desglose de costes salariales (arts. 130 y 100 LCSP)

Qué se impugna y qué se pretende
La recurrente denuncia, en síntesis, que los pliegos técnicos no incorporan elementos exigibles en una contratación de servicios con componente laboral:

• identificación del convenio colectivo aplicable, por su impacto en la subrogación;
• falta de previsión de la sanción/penalidad asociada al incumplimiento de deberes informativos sobre subrogación (art. 130.4 LCSP, según expone el Tribunal);
• y ausencia de un desglose de costes salariales conforme a los arts. 100 y ss. LCSP.

Cómo razona el Tribunal (y por qué estima sin entrar a “microanalizar” cada omisión)

1. Principio de congruencia y delimitación del debate real.
   El TACRC destaca que el órgano convocante no contesta al fondo laboral denunciado: su defensa se agota en afirmar que es acción concertada. Ello genera un efecto procesal: el Tribunal centra la controversia en la naturaleza jurídica del negocio y, una vez resuelta, extrae una consecuencia directa: si era contrato, debió prepararse conforme a LCSP, incluyendo —“entre otras cuestiones”— los arts. 130 (subrogación) y 100 (presupuesto base y estructura de costes).
2. La estimación como reacción a un vicio “de raíz”.
   La técnica decisoria es relevante: el Tribunal no entra a reconstruir cuál convenio era aplicable ni si faltaba literalmente tal o cual cláusula; considera suficiente que el procedimiento elegido (acción concertada con criterios competitivos) fue erróneo y que, por ello, la preparación no incorporó exigencias esenciales de la LCSP.
   En términos de control, el defecto no es solo de “contenido de pliegos”, sino de régimen jurídico habilitante. El Tribunal lo traduce en un remedio fuerte: anular convocatoria y pliegos, con los efectos del art. 57.2 LCSP.
3. Lectura práctica: el derecho laboral como “señal” de contratación pública.
   Implícitamente, la resolución sugiere que cuando la Administración define un marco con prestación retribuida, exigencias de plantilla, mejoras y evaluación comparativa, es difícil sostener que no existe un esquema contractual; y, en ese escenario, los deberes de transparencia laboral (subrogación, costes) pasan de ser “buenas prácticas” a ser cargas jurídicas.

Conclusión del asunto
La resolución estima porque el instrumento debió tramitarse como contrato, y al no haberlo sido, la preparación omitió exigencias de LCSP relevantes para el componente laboral (arts. 130 y 100), lo que justifica la anulación íntegra del expediente de convocatoria/pliegos.

Resoluciones TACRC relacionadas: Por analogía temática (servicios sociales y encaje en régimen de contratación y umbrales/reglas específicas), puede consultarse la Resolución 359/2022, en la que el TACRC razona sobre contratos con CPV del Anexo IV y la relevancia del umbral de 750.000 € para su sujeción a reglas de publicidad y régimen armonizado (aunque no es un caso de acción concertada, sí es útil como contexto del “régimen especial” de servicios sociales dentro de LCSP).

3.3. Multa por temeridad o mala fe

No consta imposición de multa por mala fe o temeridad en la interposición del recurso, pues este se estima.

4. Resolución del recurso (estima; efectos)

El Tribunal estima el recurso y acuerda anular la convocatoria y los pliegos de prescripciones técnicas, con los efectos del art. 57.2 LCSP. Se trata, por tanto, de una estimación con impacto estructural: obliga a replantear el cauce jurídico (si se mantiene un modelo no contractual, deberá ajustarse estrictamente al art. 11.6 LCSP; si se mantiene la selección competitiva, deberá tramitarse como contrato).

5. Conclusiones prácticas

1. El “test” decisivo es la selección. Si el modelo incorpora puntuaciones, criterios comparativos o preferencias que operan como mecanismo de elección, se desdibuja el “open house” del art. 11.6 LCSP y se entra en territorio de contrato.
2. No basta invocar la DA 49ª LCSP. La posibilidad autonómica de articular instrumentos no contractuales exige encaje pleno con el art. 11.6 LCSP y con la doctrina TJUE: especialmente, sin límites ni cuotas y sin un sistema de selección competitiva.
3. La omisión de reglas laborales puede ser síntoma de un error de cauce. En servicios intensivos en mano de obra, la falta de tratamiento de subrogación, convenio y estructura de costes suele revelar que el expediente no se ha construido desde el “chip” LCSP. En esta resolución, ese déficit refuerza la decisión anulatoria.
4. Remedio: anulación total. Cuando el vicio es de calificación (acción concertada vs contrato), el resultado normal no es “corregir una cláusula”, sino volver a empezar: o se elimina la selección competitiva (y se configura un verdadero régimen abierto) o se licita conforme a LCSP con todas sus exigencias.
5. Recomendación para órganos de contratación: antes de aprobar un concierto/acción concertada, auditar el diseño con una pregunta simple: “¿voy a admitir a todos los que cumplan, o voy a puntuar para escoger?”. Si la respuesta es la segunda, la LCSP probablemente resulta ineludible.