Resolución TACRC nº 47/2025, de 15 de enero de 2025

Criterio fijado por el Tribunal sobre la inadmisibilidad de valorar, como criterio de adjudicación, hechos pasados de desabastecimiento/rotura de stock, por su carácter propio de aptitud/solvencia y por su desconexión con la valoración de la oferta.

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) resuelve el recurso especial interpuesto contra los pliegos de un acuerdo marco de suministro promovido por la Conselleria de Sanidad de la Comunidad Valenciana para la contratación centralizada de medicamentos destinados al tratamiento de la fibrosis pulmonar idiopática. El recurso se dirige, en concreto, contra un criterio de adjudicación automático que premia “no haber tenido problemas de desabastecimiento” en los seis meses anteriores, con datos extraídos de la AEMPS (CIMA).

1. Introducción

La Resolución 47/2025 es relevante por dos razones prácticas. Primero, porque vuelve a delimitar con nitidez la frontera entre criterios de adjudicación (comparación de ofertas) y condiciones/medidas de ejecución (aseguramiento del cumplimiento). Segundo, porque lo hace en un ámbito especialmente sensible —el sanitario— donde la tentación de “blindar” la continuidad del suministro mediante criterios de adjudicación es frecuente.

El recurso se estima, declarando la nulidad del criterio impugnado. La ratio decidendi pivota sobre una idea clásica: no se puede puntuar en la adjudicación lo que, en realidad, describe la “fiabilidad previa” de la empresa (hechos pasados) y que, además, predetermina el resultado, en vez de valorar la calidad de la oferta.

2. Antecedentes de Hecho

Se licita un acuerdo marco de suministro, con valor estimado elevado (35.181.114,54 €) y división en dos lotes. Los pliegos se publican y se abre plazo de presentación.
La recurrente interpone recurso especial antes de finalizar el plazo de presentación de ofertas. Consta certificación de que, a la fecha indicada, no se habían presentado ofertas.
Se adopta medida provisional de suspensión del procedimiento (sin afectar al plazo de presentación), quedando el levantamiento condicionado a la resolución del recurso.
El núcleo del conflicto se centra en la cláusula 12 (criterios de adjudicación). Entre los criterios automáticos, se incluye uno cualitativo de 10 puntos por “no haber tenido problemas de desabastecimiento en los 6 meses anteriores”, verificándolo en la AEMPS (CIMA).
- La recurrente sostiene (en línea con impugnaciones previas en otras licitaciones) que el criterio: (i) no está vinculado al objeto, (ii) es inadecuado y desproporcionado, y (iii) resulta discriminatorio, porque no permite competencia efectiva y convierte la valoración en un resultado previsible.
- El órgano de contratación defiende que el criterio está ligado a la necesidad de continuidad del suministro de medicamentos esenciales, que es objetivo, transparente y relevante para la ejecución; y que respeta la LCSP, invocando, además, la conexión con el objeto por referirse a los principios activos licitados.

3. Fundamentos jurídicos

3.1. Acto impugnado, plazo de interposición y legitimación

El Tribunal afirma su competencia por la LCSP y el convenio de atribución con la Generalitat Valenciana.

Confirma que el recurso se interpone en plazo al haber transcurrido menos de 15 días hábiles desde la publicación de los pliegos hasta la interposición.

Sobre legitimación, el TACRC aplica el artículo 48 LCSP y reconoce legitimación a quien, sin haber presentado oferta, acredita un interés legítimo por su objeto social y por impugnar cláusulas que le impedirían concurrir o le colocarían en desigualdad. El Tribunal enlaza esta conclusión con su criterio reiterado sobre legitimación “potencial” de operadores económicos que pueden licitar y combaten cláusulas supuestamente restrictivas o favorecedoras de terceros.

Finalmente, considera recurribles los pliegos del acuerdo marco de suministros por encajar en el ámbito objetivo del recurso especial.

3.2. Asunto objeto del recurso: validez del criterio de adjudicación basado en “desabastecimiento documentado” en los 6 meses previos

Qué se impugna y qué se pretende.
Se impugna el criterio automático que otorga 10 puntos por “no haber tenido problemas de abastecimiento” en los seis meses anteriores (0 puntos si los hubo), solicitando su nulidad por falta de vinculación al objeto, desproporción y discriminación.

La cuestión jurídica real.
Aunque el debate se formula como “vinculación al objeto” y “proporcionalidad”, el TACRC centra el análisis en una pregunta estructural: ¿puede un poder adjudicador utilizar, como criterio de adjudicación, un dato de comportamiento pasado de la empresa (rotura de stock/desabastecimiento) para puntuar la oferta? La respuesta del Tribunal es negativa por tres planos concatenados:

(i) Criterios de adjudicación vs. aptitud del licitador: la “falsa calidad”

El Tribunal recuerda la distinción dogmática entre:

Criterios de adjudicación, que deben referirse a características de la oferta y permitir una evaluación comparativa de su calidad, vinculada al objeto y al rendimiento del contrato.
Requisitos de aptitud/solvencia (o circunstancias de la empresa), que describen la capacidad general del operador y no pueden usarse para “puntuar” la oferta.

Con esa lente, el TACRC entiende que “haber tenido o no desabastecimientos” en un periodo anterior no describe la oferta actual, sino una circunstancia histórica de la empresa. Es decir: no mide una mejora concreta de la prestación ofertada, sino que penaliza (o premia) un antecedente empresarial.

Aquí se inserta expresamente la doctrina que el Tribunal declara no querer modificar, con apoyo en resoluciones previas sobre criterios de “fiabilidad del suministro” y “ausencia de inmovilización/rotura de stock”. La lógica es consistente: lo pasado puede ser relevante como experiencia o historial, pero no como parámetro de adjudicación, porque desplaza la comparación desde la oferta hacia la empresa “en su conjunto”.

(ii) Vinculación al objeto y “rendimiento del contrato”: la exigencia material del artículo 145 LCSP

El órgano de contratación intenta anclar el criterio a la continuidad del suministro (objetivo sanitario). El TACRC no discute la finalidad —la califica, en esencia, como “loable”—, pero subraya que la finalidad no salva el medio. Para ser criterio de adjudicación, no basta invocar que “me interesa evitar desabastecimientos”: debe acreditarse que el criterio afecta de manera significativa al rendimiento del contrato y que se proyecta sobre la oferta.

El Tribunal articula una crítica muy operativa: un criterio que se basa en hechos anteriores no incentiva una oferta mejor, sino que clasifica a los licitadores por su pasado. Dicho de otro modo, no mejora el “qué” se ofrece ni el “cómo” se ejecutará conforme a la oferta, sino que re-etiqueta a los operadores según su historial. Por eso lo considera ajeno a la valoración de la proposición.

En términos de técnica de contratación, el TACRC está diciendo que la “continuidad del suministro” puede —y debe— protegerse, pero mediante instrumentos típicos de fase de ejecución o de configuración de la prestación, no mediante un mecanismo de puntuación por antecedentes.

(iii) Efectos anticompetitivos y “predeterminación” del resultado

El Tribunal añade un argumento de impacto: puntuar el “no desabastecimiento” en una ventana temporal corta, con fuente oficial, puede parecer objetivo, pero conduce a un resultado prefigurado: quien haya tenido una incidencia queda automáticamente fuera de la máxima puntuación, sin que su oferta actual pueda compensarlo. Esa estructura convierte el proceso en “predecible” en el sentido material: reduce la competencia efectiva en el plano donde debe producirse (la calidad/precio de las ofertas) y la traslada a un “ranking” de antecedentes.

Este razonamiento conecta con el reproche de discriminación: no porque el criterio sea oculto o arbitrario, sino porque no todos los operadores compiten en igualdad “sobre la oferta”, sino sobre un dato histórico que puede no guardar relación directa con la propuesta concreta que presentan en el procedimiento.

(iv) La alternativa correcta: condiciones especiales de ejecución y prescripciones técnicas

La resolución enfatiza la alternativa: si lo que se pretende es minimizar el riesgo de desabastecimiento, el poder adjudicador dispone de herramientas legales adecuadas:

Condiciones especiales de ejecución que obliguen a mantener stocks, planes de contingencia, tiempos de reposición, garantías logísticas, etc.
Prescripciones técnicas que definan cómo debe prestarse el suministro (por ejemplo, stock mínimo de seguridad).
Y, ya en ejecución, penalidades o mecanismos de control del cumplimiento.

La idea esencial es que “continuidad del suministro” es un objetivo típicamente ejecutorio: se asegura fijando obligaciones verificables durante la ejecución, no premia/penaliza el pasado.

(v) Doctrina citada por la propia Resolución 47/2025 (resoluciones en que se apoya)

El TACRC declara haber revisado y mantener su línea doctrinal apoyándose, entre otras, en:

Resolución 295/2014 (criterio similar de “fiabilidad del suministro”): rechaza puntuar capacidad/aptitud de atender pedidos como si fuera calidad de oferta.
Resolución 189/2014 y Resolución 220/2012: consolidan la distinción entre solvencia/empresa y adjudicación/oferta, excluyendo experiencia/análogos como criterios de adjudicación cuando no aportan calidad de oferta.
Resolución 1359/2022, de 27 de octubre (ausencia de inmovilizaciones/rotura de stock en medicamentos): insiste en (a) exigencias del art. 145 LCSP, (b) diferencia solvencia vs adjudicación, y (c) que garantizar continuidad se articula mejor con condiciones de ejecución, prescripciones técnicas y penalidades.
Resolución 764/2019 (fundamento doctrinal sobre vinculación al objeto: el criterio debe afectar de modo significativo a la ejecución/rendimiento del contrato).
Además, el Tribunal menciona expresamente haber analizado también la Resolución 1394/2022 (sin cambiar el criterio), como parte de esa línea continuista.

Referencia a otras resoluciones del TACRC relacionadas con este concreto asunto: podemos señalar la Resolución 47/2025, sobre la improcedencia de valorar antecedentes empresariales como si fueran calidad de la oferta.

3.3. Multa por temeridad o mala fe

La parte dispositiva no acuerda imponer multa, ni se aprecia un pronunciamiento específico de temeridad o mala fe. En consecuencia, no consta que el Tribunal aprecie mala fe/temeridad en la interposición del recurso.

4. Resolución del recurso (resultado y efectos)

El TACRC estima el recurso y declara la nulidad del criterio de adjudicación de la cláusula 12.3 (problemas de desabastecimiento documentado). Además, acuerda levantar la suspensión del procedimiento.

En términos prácticos, el órgano de contratación debe reformular el diseño de la licitación: o bien elimina el criterio, o bien lo transforma en obligaciones de ejecución/prescripciones técnicas compatibles con la LCSP.

5. Conclusiones prácticas

No todo lo “objetivo” es adjudicable. Que un dato provenga de una fuente oficial y se aplique automáticamente no lo convierte en criterio válido: lo decisivo es si puntúa oferta o empresa.
El historial de suministro no es “calidad de oferta” por sí mismo. Puntuar “no haber desabastecido” en meses previos traslada la adjudicación al pasado del operador y compromete la competencia efectiva.
Blindaje del suministro: vía correcta = ejecución. Stocks mínimos, planes de contingencia, garantías logísticas y penalidades son instrumentos típicos y defendibles; el “scoring” por incidencias pasadas es, en esta línea doctrinal, vulnerable.
Diseño de pliegos sanitarios. En contratos de medicamentos, la continuidad del suministro es un objetivo crítico, pero debe articularse con técnica jurídica: separar estrictamente adjudicación (comparación de ofertas) de ejecución (control y garantías).