Resolución TACRC nº 1647/2022, de 29 de diciembre de 2022

Resolución TACRC nº 1647/2022, de 29 de diciembre de 2022

Criterio del TACRC sobre (i) la motivación de la no división en lotes, (ii) la coherencia entre prescripciones técnicas y criterios de adjudicación, y (iii) la exigencia de justificar los criterios de adjudicación cuando existen indicios de diseño “a medida”, en el marco del recurso especial.

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) resuelve el recurso especial interpuesto contra los pliegos de una licitación para el suministro y mantenimiento de dos equipos de cirugía robótica destinados a dos hospitales de Valencia, tramitada por la Conselleria de Sanidad de la Comunidad Valenciana.

1. Introducción

La Resolución 1647/2022 es relevante por dos razones muy prácticas: primero, porque estima parcialmente un recurso contra pliegos en una compra tecnológica compleja (cirugía robótica) financiada con fondos del Plan de Recuperación; segundo, porque ofrece tres mensajes claros para la práctica: (a) si el contrato es materialmente divisible, la no división en lotes exige una motivación real y específica; (b) los criterios de adjudicación deben estar justificados en el expediente; y (c) un criterio no puede puntuar como “mejora” lo que en realidad es requisito mínimo del PPT, porque deja de servir a la finalidad del artículo 145.1 LCSP (mejor relación calidad-precio).

2. Antecedentes de Hecho

1. Los pliegos se publican el 6 de noviembre de 2022, con dos correcciones posteriores (14 y 28 de noviembre). Valor estimado: 4.670.000 € (PRTR).
2. Solo concurre un licitador en el procedimiento.
3. La recurrente interpone recurso especial el 25 de noviembre de 2022 contra los pliegos. El órgano de contratación emite informe el 7 de diciembre.
4. El TACRC adopta medida cautelar de suspensión del procedimiento (sin afectar al plazo de ofertas) y recuerda que el levantamiento se decide en la resolución (art. 57.3 LCSP).

En cuanto al fondo, la recurrente articula cuatro críticas: (i) no división en lotes; (ii) una prescripción técnica esencial (exigir especialidades ORL/Maxilofacial y Pediatría); (iii) criterios de adjudicación (“Soluciones Tecnológicas”, “Plan de formación”, “Mejora: evidencia clínica”) por afectar a concurrencia/igualdad; y (iv) un subcriterio del PCAP que, a su juicio, duplica una exigencia del PPT. Además, sostiene que el diseño favorece a un producto concreto.

3. Fundamentos jurídicos

3.1 Acto impugnado, plazo de interposición y legitimación

Competencia (FD 1º). El TACRC se declara competente por la LCSP (art. 46.2) y por el convenio con la Generalitat Valenciana (25/05/2021).

Recurribilidad (FD 2º). Se impugnan pliegos, acto recurrible ex art. 44.2.a LCSP. El Tribunal encuadra el expediente como contrato susceptible de recurso especial al superar el umbral aplicable (valor estimado superior a 100.000 € en la categoría que identifica la resolución).

Plazo (FD 3º). El recurso se presenta en plazo conforme al art. 50 LCSP y al régimen de tramitación preferente/urgente ligado al PRTR (art. 58.2 RDL 36/2020, en la redacción citada).

Legitimación sin oferta (FD 4º). Punto especialmente útil: aunque la recurrente no presentó oferta, el TACRC reitera su doctrina de legitimación excepcional cuando la cláusula impugnada impide participar en condiciones de igualdad, evitando recursos basados en “legalidad abstracta” (sin acción popular). El Tribunal concluye que aquí se justificó de forma concreta que las cláusulas (no lotes y criterios) le habrían impedido ofertar en igualdad, y por ello reconoce legitimación.

Lectura práctica: el TACRC no “premia” la inactividad del operador, pero sí exige un estándar: explicar por qué el pliego te excluye o te coloca en desventaja objetiva, no solo alegar un interés general en la legalidad.

3.2 Asuntos objeto del recurso

3.2.1 No división en lotes del contrato (art. 99 LCSP)

Qué se impugna y qué se pretende. Se impugna la configuración del contrato como lote único. La recurrente solicita que se permita la división, proponiendo al menos un lote por hospital y, adicionalmente, señalando que ciertos componentes (ej. insuflación) serían licitables separadamente.

Posición del órgano de contratación. El PCAP motiva el lote único por razones de interrelación técnica, necesidad de coordinación por un único contratista, unidad de software y falta de compatibilidad entre componentes de distintos sistemas.
Sin embargo, el informe del órgano no explica (i) por qué no cabe un lote por hospital ni (ii) por qué se agrupan dos hospitales en este expediente (y tres en otro), y el Tribunal constata que esa motivación tampoco aparece en el PCAP.

Criterio del Tribunal (ratio decidendi). El TACRC estima este motivo: entiende que no están suficientemente justificadas en el expediente las razones para rechazar la división propuesta, que considera “en principio, razonable”. Consecuencia: anula el apartado de “División en lotes” del Anexo I y retrotrae el procedimiento.

Doctrina aplicada. El Tribunal se apoya en su línea sobre el art. 99 LCSP: la división en lotes es opción del órgano, pero si existe posibilidad material de división, es preceptivo justificar debidamente en el expediente la no división; la motivación debe estar conectada con el objeto y las circunstancias de la licitación, y no bastan fórmulas genéricas. Además, advierte contra razonamientos circulares: no son “causas” justificativas los efectos de haber decidido un único lote.

Crítica / comentario. La resolución es un recordatorio severo: en contratos tecnológicos, la “integridad funcional” puede justificar unidad, pero debe acreditarse comparando alternativas (por hospital; por componentes) y explicando por qué cada alternativa degrada la eficacia o incrementa riesgos/costes de forma objetiva. Aquí el punto débil fue no descender a esa granularidad.

Para cerrar este apartado señalar que como “resolución eco” de este criterio, resulta relevante la Resolución TACRC nº 585/2023, de 18 de mayo, en la que el Tribunal recuerda que las Resoluciones 1646/2022 y 1647/2022 “estimaron parcialmente” por falta de motivación de la no división en lotes, y constata que, en cumplimiento de ambas, el órgano de contratación refundió los expedientes previos y tramitó un único procedimiento dividido en 5 lotes (uno por hospital), precisamente en la línea que aquí se consideró razonable.

3.2.2 Prescripción técnica esencial: exigencia de especialidades ORL/Maxilofacial y Pediatría (art. 126 LCSP)

Qué se impugna y qué se pretende. Se discute la exigencia del PPT de que el sistema robótico sea aplicable, entre otras, a ORL/Maxilofacial y cirugía pediátrica, por considerarla injustificada y desproporcionada y restrictiva de la competencia.

Criterio del Tribunal. El TACRC desestima este motivo. Reconoce el amplio margen de discrecionalidad técnica del órgano para definir el objeto y requisitos, y considera que la Administración ha justificado la exigencia en el informe: existencia de servicios consolidados, actividad quirúrgica pediátrica y formación MIR en esas especialidades, así como la cartera de servicios del hospital. Concluye que las prescripciones se ajustan al art. 126 LCSP y que no hay argumentos jurídicos para estimar la nulidad.

Crítica / comentario. El Tribunal no exige una “centralidad estadística” de esas especialidades, sino una racionalidad asistencial. Para impugnar con éxito, no basta afirmar que “no son centros de referencia”; suele hacer falta demostrar desproporción o equivalencia funcional (que la necesidad puede satisfacerse sin esa exigencia) y que la carga competitiva no se compensa con beneficio público.

Por último apuntar que conecta con esta cuestión la Resolución TACRC nº 585/2023, de 18 de mayo, dejando constancia de que el motivo relativo a la diferencia de especialidades por centro hospitalario “no se ha modificado” y que, además, “fue desestimado en la Resolución 1647/2022”. Es un apunte útil porque evidencia cómo el TACRC utiliza la propia 1647/2022 como referencia para apreciar la firmeza de extremos no variado en expedientes posteriores.

3.2.3 Criterios de adjudicación: necesidad de motivación específica (art. 116.4.c LCSP y art. 145 LCSP)

Qué se impugna y qué se pretende. La recurrente cuestiona varios criterios automáticos (soluciones tecnológicas, plan de formación, evidencia clínica), alegando que son discriminatorios y predeterminan adjudicatario; también critica que no haya puntuaciones intermedias entre 0 y el máximo.

Criterio del Tribunal. El TACRC estima parcialmente: le llama la atención que, siendo la necesidad pública “esencialmente la misma” en dos expedientes paralelos, los criterios sean “bastante diferentes”, y ordena que, conforme al art. 116.4.c LCSP, se motive en el expediente la justificación de los criterios elegidos, porque la memoria citada no justificaba esa elección.
En cambio, desestima la exigencia de puntuaciones intermedias: considera que la evaluación 0/máximo entra dentro de la discrecionalidad técnica.

Doctrina útil. La clave no es que un criterio sea “sofisticado” o tecnológicamente exigente, sino que exista una trazabilidad en el expediente: por qué ese criterio mide mejor la calidad/precio y cómo se conecta con la necesidad. Cuando además hay concurrencia mínima (un solo licitador), el deber de motivación cobra especial fuerza para disipar la apariencia de pliego direccionado.

3.2.4 Incoherencia: puntuar como criterio lo que es requisito mínimo del PPT (art. 145.1 LCSP)

Qué se impugna y qué se pretende. Se impugna un subcriterio del PCAP (1.2.2) que otorga puntos por que la solución esté indicada para uso pediátrico, cuando el PPT ya exige cirugía pediátrica como elemento esencial.

Criterio del Tribunal. El TACRC estima: si el PPT obliga, carece de sentido premiarlo. El Tribunal razona que, tal como está configurado el pliego, para ser admisible la oferta ya debe cumplir lo que se puntúa al máximo, con lo que el criterio deja de cumplir su función de seleccionar la mejor relación calidad-precio (art. 145.1 LCSP). Resultado: anula el subcriterio 1.2.2 del Anexo I.

Impacto técnico. Es una aplicación “clásica” del principio: separación entre requisitos de solvencia/aptitud y criterios de adjudicación; y, dentro de estos, separación entre mínimos del PPT y mejoras/atributos comparativos.

3.3 Multa por temeridad o mala fe

El TACRC declara que no aprecia mala fe ni temeridad, y por tanto no impone la sanción del art. 58 LCSP.

4. Resolución del recurso

El Tribunal estima parcialmente el recurso y ordena efectos concretos en tres puntos:

• FD 6º: anula la decisión de no dividir en lotes (apartado correspondiente del Anexo I PCAP) y retrotrae para motivar adecuadamente.
• FD 8º: exige motivación de los criterios de adjudicación elegidos en el expediente.
• FD 9º: anula el subcriterio que puntúa uso pediátrico por ser requisito mínimo del PPT.

Además, levanta la suspensión del procedimiento (art. 57.3 LCSP) y no impone multa.

5. Conclusiones prácticas

1. No división en lotes = motivación “a prueba de recurso”. No basta invocar unidad técnica; hay que contestar alternativas plausibles (por centros, por componentes, por fases) con razones concretas del expediente. Si no, el TACRC retrotrae.
2. Legitimación sin oferta: posible, pero exige relato causal. Si no licitas, debes explicar por qué el pliego te impide concurrir en igualdad (no basta “defender la legalidad”). Útil para operadores que detectan clausulados cerrados antes de ofertar.
3. Criterios de adjudicación: justificarlos no es “papel”, es defensa procesal. La resolución refuerza el art. 116.4.c LCSP: la memoria debe explicar por qué esos criterios y no otros, especialmente si hay expedientes similares con criterios divergentes y/o concurrencia baja.
4. No puntúes lo obligatorio. Si el PPT impone una prestación mínima, convertirla en criterio (y además con efecto “todo o nada”) vacía la lógica del art. 145.1 LCSP. Revisión recomendada: checklist de coherencia PPT–PCAP antes de publicar.
5. Discrecionalidad técnica sí, pero no inmunidad. El Tribunal respeta la discrecionalidad (p.ej., no exige puntuaciones intermedias), pero exige consistencia y motivación cuando la estructura del pliego genera señales de restricción competitiva.