Resolución TACRC nº 30/2023, de 26 de enero de 2023

Resolución TACRC nº 30/2023, de 26 de enero de 2023

Criterio del TACRC sobre cómo deben configurarse los criterios de adjudicación cuando, bajo la etiqueta de “juicio de valor”, se introducen parámetros objetivables (p. ej., horas, tiempos de respuesta), con el consiguiente impacto en la separación de sobres y la imparcialidad en la valoración.

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) conoce del recurso especial interpuesto contra los pliegos de una licitación convocada por la Dirección Económica-Gerencia del Departamento de Salud de Elche para la contratación de un servicio de realización de determinadas pruebas genéticas por laboratorios externos.

1. Introducción

La Resolución 30/2023 es relevante porque estima parcialmente un recurso contra pliegos por una cuestión muy práctica: la correcta calificación de los criterios de adjudicación entre (i) criterios evaluables mediante juicio de valor y (ii) criterios automáticos o cuantificables mediante fórmulas. El Tribunal acepta que un criterio con componentes cualitativos puede incorporar cierta discrecionalidad técnica; pero marca un límite nítido: no cabe “colar” en un criterio sujeto a juicio de valor elementos que son claramente objetivos, porque ello puede comprometer la lógica de la licitación (secuencia de aperturas, neutralidad, posibilidad de control).

2. Antecedentes de Hecho

1. Convocatoria y objeto. La licitación se publica el 12 de octubre de 2022 por el Departamento de Salud de Elche. En el extracto de antecedentes aparece una referencia inicial a un “suministro… adoptando el modelo organizativo de Laboratorio CORE”, mientras que el Anexo I del PCAP concreta como objetivo contratar el servicio de laboratorios externos para la realización de pruebas genéticas (citogenética prenatal, diagnóstico molecular postnatal, cardiogenética y aneuploidías fetales, entre otras). Esta dualidad sugiere una inconsistencia descriptiva en el relato de antecedentes que, al menos en el texto de la resolución, no se aclara expresamente.
2. Recurso especial. El recurso entra en el TACRC el 2 de noviembre de 2022 y denuncia infracción del art. 145 LCSP por dos motivos:
   • (i) un criterio de juicio de valor (“sistema de presentación de la información estadística y económica”) sería excesivamente genérico;
   • (ii) otro criterio de juicio de valor (“plan de comunicación y atención al cliente”) incorporaría elementos objetivos, por lo que debería tratarse como criterio automático (o, al menos, separarse).
3. Informe del órgano de contratación. El poder adjudicador interesa la desestimación, defendiendo que el PPT detallaba la información exigible y que, además, en fase de consultas se había aclarado el contenido del criterio relativo a estadísticas y costes.
4. Medida cautelar. Se acuerda la suspensión del procedimiento como medida cautelar, a levantar con la resolución del recurso.

3. Fundamentos jurídicos

3.1. Acto impugnado, plazo de interposición y legitimación

• Competencia del TACRC. Se afirma la competencia en virtud de la LCSP, del RPERMC y del Convenio de atribución competencial con la Generalitat Valenciana.
• Acto impugnable y umbral. El recurso se dirige contra pliegos de un contrato cuyo valor estimado supera el umbral legal aplicable, por lo que los pliegos son recurribles mediante recurso especial (art. 44 LCSP).
• Legitimación. El Tribunal reconoce legitimación a la recurrente por su participación en el procedimiento e impugnación de criterios del PCAP (art. 48 LCSP).
• Plazo. El recurso se considera interpuesto en plazo y cumple requisitos formales, por lo que se entra al fondo.

3.2. Asuntos objeto del recurso

3.2.1. Primer asunto: ¿es “genérico” el criterio de juicio de valor sobre la presentación de información estadística y económica?

Qué se impugna y qué se pretende. La recurrente impugna el criterio “Sistema de presentación de la información estadística y económica” (hasta 11 puntos), alegando que su formulación (“coherencia” y “claridad”) sería tan abierta que generaría incertidumbre y permitiría arbitrariedad, contraria a los principios que informan el art. 145 LCSP.

Cómo razona el Tribunal (ratio decidendi). El TACRC parte de los pliegos: el PCAP fija la valoración por coherencia y claridad, pero el PPT concreta la información mínima, el formato (digital, tabla exportable) y el contenido básico (denominación de la prueba, coste unitario, servicio/médico peticionario, nº de pruebas). Además, en las consultas se responde que la información se referirá a un listado detallado con identificación de pacientes, pruebas, costes individuales y suma por periodo.

Con ello, el Tribunal concluye que no hay indeterminación que coloque a los licitadores en incertidumbre: existe una “base” objetiva de contenido y formato, y se deja a cada licitador margen para estructurar la presentación con la mayor coherencia/claridad. El Tribunal reconoce que “claridad” y “coherencia” introducen subjetividad, pero recuerda que esa subjetividad es inherente a los criterios de juicio de valor y no equivale a arbitrariedad; la discrecionalidad técnica es admisible si no deviene libertad ilimitada y se mantiene controlable. En consecuencia, desestima este motivo.

Doctrina que deja. Un criterio cualitativo puede utilizar parámetros como claridad/coherencia si el pliego (PCAP+PPT y, en su caso, aclaraciones) permite a los licitadores conocer qué información debe presentarse y en qué soporte/formato, evitando la indeterminación material.

3.2.2. Segundo asunto: ¿puede un criterio de juicio de valor incluir parámetros objetivables (horas/tiempos) dentro del “plan de comunicación y atención al cliente”?

Qué se impugna y qué se pretende. La recurrente impugna el criterio “Plan de comunicación y atención al cliente” (hasta 11 puntos) por incorporar, dentro de un juicio de valor, parámetros que —a su entender— son mesurables objetivamente, como “número de horas semanales” de consulta telefónica o el “tiempo de respuesta” a correos. Solicita que se trate como criterio automático o que, al menos, se reconduzca la configuración del criterio.

Cómo razona el Tribunal (ratio decidendi). El TACRC contrasta el PCAP y el PPT: el criterio incluye horas disponibles, tiempo de respuesta por email y atención de aspectos administrativos/económicos/de gestión; y el PPT añade exigencias organizativas (teléfono y correo de responsable, interacción fluida) y fija un tiempo máximo de resolución de consultas de 24 horas.

El Tribunal trae a colación su doctrina sobre la diferencia entre criterios automáticos y de juicio de valor, citando la Resolución 344/2020: cuando la valoración es binaria (cumple/no cumple) y conduce a asignar una puntuación predeterminada, no estamos ante un auténtico juicio de valor, sino ante aplicación automática.

Ahora bien, aquí el Tribunal reconoce que el criterio no es puramente binario porque también requiere una apreciación cualitativa del plan “en su conjunto”. Pero aun así, fija el límite decisivo: no cabe incorporar factores que han de ser objeto de valoración matemática dentro de criterios dependientes de juicio de valor. Lo correcto habría sido —dice expresamente— desglosar el criterio: por un lado, los elementos objetivables (bolsa de horas, tiempos de contestación dentro del máximo); por otro, los elementos cualitativos/organizativos sujetos a ponderación técnica.

El argumento de fondo no es meramente “formalista”: el Tribunal conecta esta exigencia con el art. 146.2 LCSP (secuencia de evaluación: primero juicio de valor, después fórmulas) y con la finalidad de la separación de sobres y fases para preservar la imparcialidad, evitando que el conocimiento de puntuaciones automáticas pueda influir en la valoración subjetiva. Si se mezclan en el mismo bloque de juicio de valor parámetros objetivos, se comprometen esos principios.

Consecuencia: estima este motivo, anula la cláusula del segundo criterio de juicio de valor y ordena retrotraer el procedimiento al momento anterior a la aprobación del pliego para su correcta reconfiguración.

Doctrina que deja. Aunque un criterio pueda tener una componente global cualitativa, los subparámetros claramente cuantificables (horas, plazos, tiempos) deben tratarse como criterios automáticos o, al menos, separarse nítidamente del juicio de valor para respetar la lógica del art. 146.2 LCSP y los principios de objetividad e igualdad.

3.3. Multa por temeridad o mala fe

El Tribunal no aprecia ni sanciona una conducta temeraria en la interposición del recurso.

4. Resolución del recurso

El TACRC estima parcialmente el recurso:

• desestima el primer motivo (criterio sobre presentación de información estadística y económica);
• estima el segundo motivo (plan de comunicación y atención al cliente), anulando la cláusula correspondiente y ordenando la retroacción para reaprobar pliegos correctamente configurados;
• levanta la suspensión del procedimiento.

5. Conclusiones prácticas

1. No todo lo “cualitativo” es impune a la precisión. Parámetros como claridad/coherencia son defendibles si el pliego (PCAP+PPT) concreta suficientemente qué información se exige y en qué formato; el juicio de valor puede operar sobre la “forma” de presentación sin incurrir en indeterminación.
2. Regla de oro: separar lo objetivable de lo ponderable. Si el criterio contiene subelementos cuantificables (horas, tiempos, porcentajes), no deben mezclarse dentro del bloque de juicio de valor. La recomendación operativa para órganos de contratación es desglosar: una parte automática (fórmula/tabla) y otra parte cualitativa con escalas y descriptores.
3. El art. 146.2 LCSP no es un trámite: es una garantía. El Tribunal conecta la clasificación de criterios con la secuencia de evaluación y apertura de sobres. Para licitadores, esto abre una línea de impugnación eficaz cuando detecten que un “juicio de valor” incorpora variables que deberían ir en sobre de fórmula.
4. Efecto procesal relevante: retroacción a la aprobación del pliego. No se trata de “corregir” una valoración; se exige reconfigurar el diseño del criterio en pliegos, con el impacto que ello tiene en calendario y estrategia (nueva redacción, nueva publicación/licitación o reinicio).
5. Auditar pliegos. En fase de análisis de pliegos, conviene auditar sistemáticamente: (i) si hay criterios de juicio de valor con “variables duras” (plazos, horas, ratios), (ii) si esos elementos están indebidamente en el mismo sobre que la memoria técnica, y (iii) si el PPT fija mínimos (p. ej., “no superará 24 horas”) que convierten parte del criterio en verificable. Esta resolución muestra que ese “mix” puede ser causa de estimación del recurso.