Resolución TACRC nº 1512/2023, de 23 de noviembre de 2023

Resolución TACRC nº 1512/2023, de 23 de noviembre de 2023

Criterio del TACRC sobre (i) la discrecionalidad técnica en la definición de prescripciones del PPT cuando se denuncia restricción de competencia (art. 126 LCSP) y (ii) la validez de una obligación formativa impuesta en el PPT aunque no se desarrolle en el PCAP.

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) conoce del recurso especial interpuesto contra los pliegos de un acuerdo marco de suministro de material de curas y apósitos del Servicio Cántabro de Salud, limitado al lote 72 (apósito hemostático de celulosa tratada).

1. Introducción

La Resolución 1512/2023 resulta relevante por dos motivos recurrentes en la litigación de pliegos sanitarios: la impugnación de especificaciones técnicas que, supuestamente, “cierran” el mercado y la controversia sobre obligaciones accesorias (formación) introducidas en el PPT. El TACRC desestima íntegramente el recurso y levanta la suspensión cautelar del lote impugnado, reafirmando una doctrina clásica: la Administración dispone de un amplio margen de apreciación técnica para definir el objeto y sus características, pero bajo límites verificables (razonabilidad, proporcionalidad, ausencia de marca encubierta, y acreditación real de restricción de concurrencia).

2. Antecedentes de Hecho

1. Licitación y objeto. El Servicio Cántabro de Salud convoca un acuerdo marco de suministro (126 lotes) para material de curas y apósitos. Se producen rectificaciones del anuncio y de pliegos, ampliándose el plazo de presentación de ofertas hasta el 20 de noviembre de 2023. El lote 72 se describe como “apósito hemostático de celulosa tratada aproximadamente 10×20 cm”.
2. Contenido técnico controvertido. El PPT fija como mínimos, para el lote 72, un apósito “de celulosa tratada (oxigenada y regenerada)”, absorbible, en láminas, y con indicación hemostática. Además, el PPT impone una obligación de formación: por lote, una sesión cada seis meses, mínimo 3 horas por semestre, con contenidos orientados a prevención y tratamiento de heridas y acreditación por el Sistema Nacional de Salud.
3. Recurso y medidas cautelares. La recurrente interpone recurso especial el 19 de octubre de 2023. La Secretaría del Tribunal acuerda de oficio la suspensión del lote 72, sin afectar al plazo de presentación de ofertas; el levantamiento se difiere a la resolución del fondo.
4. Alegaciones principales.
   • Fondo 1: el PPT exigiría “celulosa oxidada y regenerada”, excluyendo productos de “celulosa oxidada” pese a ser, según la recurrente, funcionalmente equivalentes; ello infringiría el art. 126.1 LCSP por crear obstáculos injustificados a la competencia.
   • Fondo 2: la obligación formativa sería un requisito “ex novo” no previsto, delimitado, presupuestado ni valorado en el PCAP.
5. Posición del órgano de contratación. Aporta justificación técnica: (i) diferencia de materia prima (algodón vs pulpa de madera), (ii) homogeneidad de fibras por regeneración, y (iii) tiempo de absorción distinto (7–14 días frente a hasta 4 semanas), con impacto clínico. Añade que existen varios productos en el mercado con el atributo “regenerada”, por lo que no habría exclusividad. Respecto a la formación, la defiende como exigencia técnica accesoria para optimizar el uso de materiales heterogéneos y la asistencia sanitaria.

3. Fundamentos jurídicos

3.1 Acto impugnado, plazo de interposición y legitimación

• Competencia (FJ 1º). El TACRC se declara competente por el art. 46.2 LCSP y el convenio de atribución con Cantabria.
• Acto recurrible (FJ 2º). Se impugnan pliegos de acuerdo marco de suministros con valor estimado superior a 100.000 €, encajando en los arts. 44.1.a) y 44.2.a) LCSP.
• Plazo (FJ 3º). Recurso dentro de plazo: publicación de pliegos el 29/09/2023 (y nueva publicación el 20/10/2023) e interposición el 19/10/2023.
• Legitimación (FJ 4º). Aunque la recurrente no había presentado oferta, el Tribunal aprecia legitimación porque el plazo seguía abierto y, además, reitera su doctrina: también está legitimado quien acredita interés legítimo demostrando que no concurre precisamente por los vicios del pliego que denuncia.

Clave práctica: el TACRC mantiene una visión funcional de la legitimación en recursos contra pliegos: no exige “ser licitador” cuando la propia impugnación se basa en que el pliego impide competir.

3.2 Asuntos objeto del recurso

3.2.1 Prescripción técnica “celulosa oxidada y regenerada” y art. 126 LCSP

La cuestión. Se impugna la exigencia del PPT de que el apósito hemostático del lote 72 sea de celulosa tratada “oxigenada y regenerada”, por entender que limita injustificadamente la concurrencia al excluir apósitos de celulosa oxidada “no regenerada”. Se pretende la anulación de la prescripción y la retroacción de actuaciones.

Ratio decidendi: discrecionalidad técnica + carga de acreditar restricción real.
El Tribunal parte del art. 126.1 LCSP: las prescripciones deben permitir acceso en igualdad y no crear obstáculos injustificados. Pero recuerda su doctrina consolidada: el órgano de contratación goza de discrecionalidad técnica para definir características del objeto, y el control revisor solo anula si hay infracción jurídica, error patente, desviación de poder, o exigencias irrazonables/desproporcionadas o no vinculadas al objeto.

Aplicando este canon, el TACRC desestima por dos razones acumulativas:

1. No se prueba la exclusividad ni la restricción efectiva de mercado. El PPT no menciona marca o modelo; además, el órgano de contratación identifica varios productos disponibles con la característica “regenerada”, lo que debilita la tesis de cierre de competencia.
2. Justificación técnica suficiente y conectada con la finalidad asistencial. El Tribunal asume la motivación ofrecida por los servicios técnicos: diferencias en composición/estructura y, especialmente, el tiempo de absorción, que se considera clínicamente relevante para la evolución de la herida. Con ello, la especificación se presenta como idónea y razonable para satisfacer la necesidad pública, sin desproporción.

Tratamiento de la Resolución 604/2023 invocada por la recurrente. Un aspecto fino (y didáctico) es cómo el TACRC neutraliza el argumento de precedentes: afirma que la resolución citada no apoya a la recurrente, sino que “refuerza” la tesis del órgano de contratación, porque allí el Tribunal exigió respeto estricto a la prescripción del pliego (celulosa oxidada y regenerada), incluso aunque el producto alternativo pudiera ser “hipotéticamente de mejor calidad”. El mensaje es claro: no cabe sustituir el objeto definido por el órgano de contratación por el producto preferido del operador cuando el pliego está motivado y es legal.

Crítica y matiz práctico. La resolución vuelve a colocar la carga argumental en el recurrente: si se alega restricción de competencia, no basta con afirmar equivalencias funcionales; hay que acreditar (i) que la exigencia solo la cumple uno o muy pocos operadores y (ii) que existen alternativas que satisfacen igual la necesidad pública. En sectores sanitarios, el “punto de apoyo” suele estar en evidencia técnica objetiva (guías, evaluaciones comparadas, estándares clínicos), porque el Tribunal tiende a deferencia cuando existe informe técnico coherente.

Por último señalar que el TACRC cita esta Resolución 1512/2023 en su Resolución 1490/2024, de 21 de noviembre, como compendio de doctrina sobre discrecionalidad técnica en PPT. Asimismo y sobre el mismo patrón (control limitado del Tribunal y necesidad de acreditar restricción real), la propia Resolución 1512/2023 remite a precedentes como las Resoluciones 1603/2021 y 1959/2021, además de otras sobre discrecionalidad técnica en prescripciones del objeto.

3.2.2 Obligación de formación impuesta en el PPT (sin desarrollo específico en el PCAP)

La cuestión. La recurrente combate las obligaciones formativas periódicas (cada seis meses, mínimo 3 horas), acreditadas por el SNS, alegando que se trata de requisitos nuevos no previstos ni presupuestados ni valorados en el PCAP.

Criterio del Tribunal: obligación técnica accesoria razonable.
El TACRC lo encuadra dentro del margen de discrecionalidad, y aprecia que la formación no resulta “desproporcionada ni excesiva”, por lo que la mantiene. No entra a exigir que figure con el mismo detalle en el PCAP, asumiendo la tesis del órgano de contratación de que es un requerimiento técnico y de ejecución vinculado a la calidad del suministro y a la correcta utilización por el personal sanitario.

Comentario técnico. La resolución es significativa porque, ante una alegación frecuente (“no está en el PCAP”), el TACRC no convierte la ausencia en vicio invalidante. Implícitamente, trata la formación como obligación de prestación accesoria que puede articularse en el PPT si está conectada con el objeto y es proporcionada. La lección para órganos de contratación es clara: aunque el Tribunal aquí “salva” la cláusula, conviene reforzar la seguridad jurídica describiendo en el PCAP, al menos, su naturaleza (obligación de ejecución), alcance mínimo y consecuencias contractuales, para evitar debates de transparencia y costes.

Por último apuntar que en materia de formación exigida en pliegos, hay resoluciones donde el TACRC analiza obligaciones formativas en PPT/PCAP según su concreción y encaje: por ejemplo, Resolución 243/2019, de 15 de marzo de 2019 (obligaciones de cursos y plan de formación como exigencia del PPT). También, en supuestos donde la regulación de la formación es excesivamente genérica, el Tribunal ha estimado pretensiones de modificación: Resolución 418/2025, de 20 de marzo de 2025.

3.3 Multa por temeridad o mala fe

El Tribunal declara expresamente que no aprecia mala fe ni temeridad en la interposición del recurso y, por tanto, no impone multa al amparo del art. 58 LCSP.

4. Resolución del recurso (resultado y efectos)

El TACRC acuerda: (i) desestimar el recurso contra los pliegos del acuerdo marco (lote 72), (ii) levantar la suspensión cautelar del lote 72, y (iii) declarar la inexistencia de mala fe o temeridad, sin sanción. En términos prácticos, el lote 72 puede continuar su tramitación sin la paralización acordada.

5. Conclusiones prácticas

1. Impugnar prescripciones. Si se denuncia infracción del art. 126 LCSP, el recurrente debe acreditar restricción efectiva (cuasi-exclusividad) y falta de necesidad/razonabilidad. Sin esa base, el Tribunal se apoyará en la discrecionalidad técnica.
2. Los informes técnicos “bien armados” deciden el pleito. Aquí el órgano de contratación aportó una explicación coherente y el TACRC la consideró suficiente para justificar la elección del producto.
3. Cuidado con el uso de precedentes. Citar resoluciones anteriores sin ajustar su sentido puede ser contraproducente: el TACRC reinterpreta la 604/2023 como confirmación del respeto estricto al pliego.
4. Formación en PPT: válida si es proporcionada y conectada con el objeto. La resolución acepta la obligación formativa como exigencia técnica accesoria. Aun así, para blindaje, es recomendable que el PCAP la “ancle” mínimamente (naturaleza, alcance, régimen de cumplimiento).
5. Legitimación flexible en recursos contra pliegos. No presentar oferta no bloquea el recurso si el plazo está abierto o si se argumenta que los vicios del pliego impiden concurrir.