Alcance jurisprudencial de la sentencia en materia de lucha contra la morosidad de los poderes públicos y la obligación estatal de garantizar el pago efectivo dentro de los plazos de la Directiva 2011/7: TJUE, Gran Sala, sentencia de 28 de enero de 2020, asunto C-122/18, Comisión/Italia (ECLI:EU:C:2020:41).
1. Introducción
La sentencia Comisión/Italia (C-122/18) es relevante porque aclara, con especial nitidez, qué exige realmente el artículo 4 de la Directiva 2011/7/UE cuando el deudor es un poder público. El Tribunal no se limita a reiterar que los Estados deben fijar en su normativa plazos de pago de 30 o 60 días; da un paso más y afirma que deben velar por su observancia efectiva.
Conviene precisar, además, que no estamos ante una petición de decisión prejudicial, sino ante un recurso por incumplimiento del artículo 258 TFUE. Por ello, no existe “litigio principal” en sentido técnico ni cuestiones prejudiciales formuladas por un órgano jurisdiccional nacional. Lo que el Tribunal resuelve es si Italia incumplió directamente el Derecho de la Unión al tolerar retrasos sistemáticos de sus poderes públicos en el pago a las empresas.
2. Antecedentes de Hecho
El asunto nace tras diversas quejas de operadores económicos y asociaciones empresariales italianas. A partir de ellas, la Comisión remitió a Italia, el 19 de junio de 2014, un escrito de requerimiento en el que le imputaba la vulneración del artículo 4 de la Directiva 2011/7.
Italia respondió exponiendo las medidas normativas y financieras adoptadas: la transposición de la Directiva mediante el Decreto Legislativo n.º 192/2012, la aprobación de decretos-ley para inyectar recursos destinados al pago de deudas vencidas de la Administración y ciertas medidas fiscales para aliviar la posición de los acreedores. Sin embargo, la propia República Italiana admitía que no podía excluirse la persistencia de retrasos.
Durante la fase administrativa previa, la Comisión recibió varios informes bimestrales. Después pidió datos más completos sobre el conjunto de facturas dirigidas a los poderes públicos. De la información suministrada resultaba que el plazo medio de pago en el primer semestre de 2016 había sido de 50 días. Más tarde, Italia indicó que, en 2016, el plazo medio había sido de 51 días, con especial incidencia en el sistema nacional de salud, donde alcanzaba 67 días.
No hubo instancias judiciales previas nacionales, porque el procedimiento no nace de un pleito interno, sino de la acción directa de la Comisión ante el TJUE. La pretensión era clara: que se declarase que Italia no había garantizado que sus poderes públicos respetasen los plazos de 30 o 60 días previstos por la Directiva.
3. Cuestión jurídica planteada en el recurso por incumplimiento
3.1 Objeto
La controversia jurídica se concentró en dos preguntas: primera, si el artículo 4, apartados 3 y 4, de la Directiva 2011/7 impone solo una obligación normativa (fijar plazos y prever intereses) o también una obligación de resultado consistente en asegurar el pago efectivo dentro de esos plazos; y segunda, si la superación de esos plazos por los poderes públicos puede imputarse al Estado miembro en un recurso por incumplimiento.
3.2 Planteamiento de las partes
La Comisión sostuvo que la Directiva no se satisface con una correcta transposición formal. A su juicio, el concepto de “morosidad” remite a un dato material: no efectuar el pago en el plazo legal o contractual. Por tanto, si los poderes públicos pagan tarde de forma continuada, el Estado incumple. Añadió que ello era imputable a Italia aunque los entes deudores actuasen en relaciones de Derecho privado.
La República Italiana defendió una lectura más limitada. Según su tesis, la Directiva solo obliga a los Estados a fijar plazos máximos conformes al Derecho de la Unión y a prever consecuencias automáticas, como intereses de demora y compensación de costes. Pero no les impondría garantizar, en toda circunstancia, el pago puntual. También alegó mejoras progresivas en sus datos y negó que cualquier retraso medio permitiera declarar el incumplimiento.
3.3 Criterio del Tribunal
Observaciones preliminares
El Tribunal parte de su método clásico de interpretación: tenor literal, contexto y finalidad de la norma (apdo. 39). Esa observación preliminar es decisiva, porque le permite desmontar la defensa de Italia desde tres planos complementarios.
a) La Directiva impone cumplimiento efectivo, no mera transposición formal
En el plano literal, el Tribunal destaca la fórmula del artículo 4.3: los Estados miembros “velarán por que” el plazo de pago no supere 30 días, o 60 en los supuestos excepcionales previstos (apdos. 40 y 53). Para el Tribunal, esa redacción no describe un simple marco abstracto, sino una obligación referida a la conducta efectiva de los poderes públicos.
En el plano sistemático, contrasta el artículo 4 con el artículo 3 de la propia Directiva. Mientras este último, relativo a operaciones entre empresas, se centra en el derecho del acreedor a intereses de demora, el artículo 4, aplicable a los poderes públicos, contiene además una exigencia específica sobre la observancia del plazo de pago (apdo. 43). Esa diferencia revela que el legislador europeo quiso imponer a los Estados un estándar más intenso cuando el deudor es público.
El Tribunal refuerza esa conclusión comparando la Directiva 2011/7 con la Directiva 2000/35, su predecesora. La nueva norma añade precisamente una disciplina más estricta frente a la morosidad pública (apdo. 44). Finalmente, desde la finalidad de la Directiva, el Tribunal subraya que la tardanza de los poderes públicos perjudica la liquidez, la competitividad y la rentabilidad de las empresas, especialmente de las pymes, por lo que la lucha contra la morosidad exige pagos rápidos y efectivos (apdos. 45 a 47).
b) El retraso de los poderes públicos es imputable al Estado y basta para declarar el incumplimiento
Resuelta la primera cuestión, el Tribunal aborda la imputación. Recuerda que, en un recurso del artículo 258 TFUE, el incumplimiento puede declararse cualquiera que sea el órgano estatal del que proceda la acción u omisión (apdo. 55). Por ello, carece de relevancia que el poder público actúe sin prerrogativas exorbitantes o en pie de igualdad con un particular. Admitir lo contrario vaciaría de efecto útil el artículo 4 de la Directiva (apdos. 56 y 57).
En cuanto a la prueba del incumplimiento, el Tribunal toma como referencia la situación existente al expirar el plazo del dictamen motivado (apdo. 58). Y considera especialmente significativos los propios datos aportados por Italia: 50 días de plazo medio en el primer semestre de 2016; 41 días para poderes públicos fuera del sistema sanitario y 67 días para los integrados en él durante 2016; incluso los datos de “morosidad media” mostraban retrasos adicionales (apdos. 59 a 62).
Frente al argumento de la mejora progresiva, el Tribunal responde con contundencia: el recurso por incumplimiento tiene naturaleza objetiva, de modo que la frecuencia o gravedad de las situaciones censuradas no elimina la infracción cuando el incumplimiento existe en la fecha relevante (apdos. 64 y 65).
3.4 Doctrina fijada por el Tribunal
La doctrina que fija la sentencia puede formularse así: el artículo 4, apartados 3 y 4, de la Directiva 2011/7 obliga a los Estados miembros no solo a establecer normativamente plazos máximos de pago e intereses de demora, sino a garantizar que sus poderes públicos paguen efectivamente dentro de esos plazos; la superación media de los mismos, acreditada por datos del propio Estado, constituye incumplimiento imputable al Estado miembro.
Consecuencias prácticas:
- La transposición formal correcta no basta si la práctica administrativa sigue siendo morosa.
- Los retrasos de hospitales, regiones, municipios u otros entes públicos comprometen la responsabilidad del Estado ante la Unión.
- La existencia de intereses de demora como remedio no sustituye la obligación principal de pago puntual.
- La mejora progresiva de los datos no neutraliza el incumplimiento ya consumado.
4. Fallo
El Tribunal declara que la República Italiana ha incumplido las obligaciones derivadas del artículo 4, apartados 3 y 4, de la Directiva 2011/7, por no velar por que sus poderes públicos observen efectivamente los plazos de pago previstos. Además, la condena en costas.
El fallo es coherente con toda la ratio decidendi: la infracción no reside en una deficiente redacción de la normativa italiana, sino en la persistencia real de pagos tardíos por parte de la Administración.
6. Conclusiones prácticas
Primera, esta sentencia convierte el artículo 4 de la Directiva 2011/7 en un verdadero parámetro de eficacia administrativa, no solo de técnica legislativa.
Segunda, para los Estados miembros, la gestión presupuestaria o la complejidad organizativa no justifican superar estructuralmente los plazos de pago.
Tercera, para las empresas acreedoras, la sentencia refuerza la idea de que el derecho a intereses de demora es accesorio: el núcleo de protección es el cobro tempestivo.
Cuarta, en clave procesal, la Comisión puede construir el incumplimiento con base en datos oficiales del propio Estado, sin necesidad de probar cada factura individual.
Quinta, la sentencia tiene especial relevancia para el ámbito sanitario, donde la Directiva admite cierta flexibilidad hasta 60 días, pero no una tolerancia indefinida a la morosidad.