Criterio fijado por el Tribunal Supremo sobre si, al determinar el alcance y la duración de la prohibición de contratar derivada de una infracción del Derecho de la competencia, cabe trasladar los criterios del artículo 64 de la Ley 15/2007, de Defensa de la Competencia, previstos para graduar sanciones, o si esa medida debe construirse con parámetros propios, aunque sometidos al principio de proporcionalidad: STS 270/2026, de 5 de marzo (ECLI:ES:TS:2026:1039).
1. Introducción
La sentencia examina un punto de fricción muy significativo entre dos sectores normativos: el Derecho de la competencia y la contratación pública. No se discute aquí la existencia de la infracción anticompetitiva, ni siquiera, en sede casacional, la reducción de la multa acordada por la Sala de instancia. Lo que llega al Tribunal Supremo es algo más preciso y, a la vez, de gran proyección práctica: cómo debe motivarse y graduarse la prohibición de contratar cuando ésta trae causa de una sanción firme por falseamiento de la competencia.
La relevancia casacional del asunto es evidente. La LCSP prevé la prohibición de contratar como consecuencia jurídica ligada a determinadas infracciones graves, pero no ofrece un catálogo cerrado de criterios para modular, dentro del límite legal, su duración y alcance. Esa laguna interpretativa había llevado a la Sala de Cataluña a apoyarse en los criterios del artículo 64 LDC, propios de la determinación del importe de las sanciones. El Tribunal Supremo aprovecha el recurso para corregir ese enfoque y fijar doctrina sobre los parámetros que sí deben utilizarse.
2. Antecedentes de Hecho
El punto de partida se encuentra en la resolución de 21 de julio de 2020 de la Autoritat Catalana de la Competència, que declaró que varias mercantiles —entre ellas Serveis Generals de Mobilitat i Transport, S.L.— habían infringido el artículo 1.1 LDC. A dicha empresa se le impuso una multa de 1.494.090,99 euros y, además, la prohibición de contratar respecto de las licitaciones convocadas por el Área Metropolitana de Barcelona relativas al servicio de transporte de viajeros por carretera durante 18 meses.
Interpuesto recurso contencioso-administrativo, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Cataluña dictó sentencia de 23 de diciembre de 2022. Esa sentencia estimó parcialmente el recurso: redujo la multa a 750.000 euros y redujo también la prohibición de contratar a 6 meses, manteniendo el resto de la resolución sancionadora. La Sala de instancia razona que la conducta se proyectaba sobre una concreta licitación, en un mercado local y reducido, y que la Administración no había justificado por qué la intensidad de la prohibición impuesta era indispensable para lograr el efecto disuasorio y preventivo perseguido.
La Generalitat de Catalunya preparó e interpuso recurso de casación. Y aquí conviene diferenciar con nitidez dos planos. Como antecedente procesal, el recurso se dirige contra la sentencia del TSJ de Cataluña en cuanto redujo la duración de la prohibición de contratar. Como cuestión de interés casacional, el auto de admisión identifica si son aplicables los criterios del artículo 64 LDC —pensados para cuantificar sanciones— a la proyección del principio de proporcionalidad sobre la prohibición de contratar del artículo 71 LCSP. Esa es la verdadera cuestión doctrinal resuelta por la sentencia.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
El objeto del recurso no es la sanción de multa en sí misma, ni la procedencia abstracta de la prohibición de contratar. La Generalitat impugna exclusivamente la reducción judicial de la prohibición de contratar de 18 a 6 meses y solicita que se fije doctrina sobre los artículos 71, 72 y 73 LCSP en un doble sentido: primero, que no procede aplicar por analogía criterios sancionadores —y en particular los del artículo 64 LDC— a una consecuencia jurídica de distinta naturaleza; y, segundo, que la duración y alcance de la prohibición deben graduarse atendiendo al principio de proporcionalidad y a su función disuasoria en el marco del Derecho de la competencia.
3.2 Cuestión de interés casacional
El auto de admisión formula con claridad la cuestión de interés casacional objetivo: determinar si resultan aplicables los criterios para la determinación del importe de las sanciones establecidos en el artículo 64 LDC a efectos de proyectar el principio de proporcionalidad sobre la prohibición de contratar del artículo 71 LCSP. No se trata, por tanto, de decidir si la proporcionalidad rige o no rige la prohibición de contratar —eso nadie lo niega—, sino de concretar qué instrumentos normativos sirven para aplicarla correctamente.
3.3 Planteamiento de las partes
La Generalitat, recurrente en casación, sostiene que la sentencia de instancia vulnera los artículos 29 LRJSP, 71 LCSP y 64 LDC porque trata la prohibición de contratar como si fuera una sanción. A su juicio, esa medida no tiene naturaleza sancionadora, de modo que no cabe extenderle por analogía criterios pensados para graduar multas. Añade que, al modular la prohibición, no puede ignorarse su finalidad específica: preservar la fiabilidad del operador económico y asegurar un efecto disuasorio real en el ámbito de la contratación pública.
La parte recurrida defiende la sentencia del TSJ. Subraya que el principio de proporcionalidad tiene alcance general y se proyecta sobre toda actuación administrativa. Desde esa premisa, razona que, ante la ausencia de criterios específicos en la LCSP, resulta legítimo acudir a criterios objetivos del ordenamiento —incluidos los de la normativa sancionadora— siempre que sean compatibles con la naturaleza de la prohibición de contratar. Además, insiste en que la Administración debe elegir la medida menos restrictiva y motivar su necesidad y adecuación.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo
Este es el núcleo de la sentencia. La Sala comienza situando la prohibición de contratar en su verdadero marco funcional. A la luz del considerando 101 de la Directiva 2014/24/UE, la exclusión del operador económico responde a la necesidad de preservar la integridad y fiabilidad del contratista público; no se agota en una lógica punitiva, sino que tutela intereses públicos vinculados a la transparencia, la igualdad de trato, la eficiencia y la correcta administración de fondos públicos.
Desde ahí, el Tribunal Supremo reitera una idea ya asentada en su jurisprudencia reciente: la prohibición de contratar del artículo 71.1.b) LCSP, cuando deriva de una sanción firme por falseamiento de la competencia, puede ser acordada por la propia autoridad de competencia en la resolución sancionadora. Pero esa prohibición no es una sanción autónoma, sino una limitación ex lege anudada a la existencia de una sanción firme por determinadas infracciones. Esa caracterización es decisiva, porque impide trasladar automáticamente a la prohibición los criterios propios del Derecho administrativo sancionador.
La Sala razona que la sentencia de instancia incurre en una aplicación indebida del principio de proporcionalidad al rebajar la duración de la prohibición usando, en esencia, los mismos factores que le sirvieron para reducir la multa. Ese modo de razonar es incorrecto porque confunde dos planos distintos: el de la sanción por infracción de competencia y el de la medida restrictiva de acceso a la contratación pública. La primera responde a la lógica represiva y de reacción frente al ilícito; la segunda, a la lógica preventiva y de protección del interés público contractual. Por eso, dice expresamente el Tribunal Supremo, no cabe invocar ni aplicar el artículo 29 LRJSP —ubicado en la regulación de los principios de la potestad sancionadora— para ponderar el alcance y duración de la prohibición de contratar, y tampoco resulta procedente la aplicación mecánica del artículo 64 LDC, porque sus criterios se proyectan sobre la determinación del importe de las sanciones, no sobre esta medida restrictiva.
Ahora bien, la Sala no excluye la proporcionalidad; al contrario, la reafirma. Lo que hace es reconstruirla desde su sede correcta: el artículo 4 LRJSP, entendido como principio general de intervención administrativa, y la doctrina del TJUE, del Tribunal Constitucional y del propio Tribunal Supremo. Según la sentencia, las autoridades competentes deben modular la prohibición de contratar atendiendo a las circunstancias concurrentes y justificando que la medida se adecua a los fines perseguidos. Esa modulación ha de considerar, entre otros extremos, la manifiesta mala fe del operador, el carácter deliberado de la conducta, la estructura competitiva y particularidades del mercado, la viabilidad de futuras licitaciones —atendiendo a periodicidad, duración de contratos y ámbito geográfico—, los efectos reales sobre la preservación de los principios de transparencia, igualdad y eficiencia, y también la gravedad, duración e intensidad participativa en la infracción cometida.
La ratio decidendi es, en suma, muy precisa: la prohibición de contratar está sometida al principio de proporcionalidad, pero ese principio no autoriza a importar sin más los criterios de graduación de las sanciones. La proporcionalidad ha de aplicarse con parámetros funcionalmente coherentes con la naturaleza y finalidad de la propia prohibición. Y precisamente porque la sentencia de instancia no partió de esa premisa, el Supremo estima la casación en este punto.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La doctrina jurisprudencial que fija la Sala puede formularse así: las autoridades de defensa de la competencia y las autoridades gubernativas competentes deben aplicar el principio de proporcionalidad para determinar el alcance y la duración de la prohibición de contratar de los artículos 71 a 73 LCSP, pero no pueden acudir mecánicamente a los criterios del artículo 29 LRJSP ni a los del artículo 64 LDC, por tratarse de parámetros propios de la imposición de sanciones; en su lugar, han de valorar las circunstancias concurrentes, singularmente la mala fe del operador, la estructura competitiva del mercado, la viabilidad y efectos reales de las licitaciones futuras, así como la gravedad, duración y participación en la infracción.
Consecuencias prácticas de esta doctrina:
- La motivación de la prohibición de contratar exige un juicio autónomo, no una simple traslación de la motivación de la multa.
- La defensa en casación debe diferenciar con rigor entre argumentos relativos a la sanción y argumentos relativos a la restricción de acceso a la contratación pública.
- La proporcionalidad sigue siendo exigible, pero con un canon material propio de la contratación pública y de la fiabilidad del operador económico.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo estima el recurso de casación de la Generalitat de Catalunya. Casa la sentencia del TSJ de Cataluña en lo relativo a la fundamentación jurídica y al pronunciamiento que había reducido la prohibición de contratar. Sin embargo, mantiene el pronunciamiento estimatorio parcial en cuanto a la multa, que sigue reducida a 750.000 euros. En consecuencia, la pretensión impugnatoria dirigida contra el alcance y duración de la prohibición queda desestimada, manteniéndose la restricción tal como había sido impuesta por la Autoritat Catalana de la Competència. No se imponen costas ni en casación ni en la instancia.
5. Fallo
El fallo declara haber lugar al recurso de casación, casa la sentencia recurrida en el extremo referido a la reducción de la prohibición de contratar y confirma únicamente la reducción de la multa. Dicho de forma sintética: el Tribunal Supremo corrige al TSJ de Cataluña por haber reducido la prohibición con criterios impropios, pero no altera la rebaja de la sanción pecuniaria. La estimación del recurso de casación es, por tanto, parcial en sus efectos materiales: beneficia a la Generalitat en lo relativo a la prohibición de contratar, pero no reabre la discusión sobre la cuantía de la multa.
6. Conclusiones prácticas
- En litigación de casación, conviene separar con precisión el régimen jurídico de la sanción y el de la prohibición de contratar: compartir origen fáctico no significa compartir naturaleza jurídica.
- La invocación del principio de proporcionalidad será insuficiente si no se conecta con la función preventiva y de integridad propia de la contratación pública.
- La motivación administrativa sobre la prohibición de contratar debe ser específica: mercado afectado, licitaciones futuras, fiabilidad del operador y efectos reales sobre el sector.
- El artículo 64 LDC puede ser útil para describir la infracción o su contexto, pero no como canon automático para medir la duración de la prohibición.
- Esta sentencia refuerza una línea jurisprudencial reciente del Tribunal Supremo orientada a dotar de autonomía dogmática a la prohibición de contratar frente al Derecho sancionador clásico.