Criterio del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre tres cuestiones clave en materia de lucha contra la morosidad: la compensación fija de 40 euros por costes de cobro, los límites al plazo de pago de los poderes públicos y la inclusión del IVA en la base de cálculo de los intereses de demora: Sentencia del TJUE de 20 de octubre de 2022, asunto C-585/20, BFF Finance Iberia (ECLI:EU:C:2022:806).
1. Introducción
La sentencia BFF Finance Iberia es relevante porque aclara cómo debe aplicarse la Directiva 2011/7/UE cuando el deudor es un poder público y el acreedor, o su cesionario, reclama facturas impagadas. El litigio nace en España, pero el TJUE aprovecha la remisión prejudicial para fijar una doctrina de alcance general sobre tres extremos muy prácticos: si los 40 euros por costes de cobro se devengan por cada factura o por cada reclamación; si una norma nacional puede establecer con carácter general un plazo de pago de 60 días en contratos con la Administración; y si el IVA integra la “cantidad adeudada” aunque el acreedor todavía no lo haya ingresado en Hacienda.
La importancia de la resolución es doble. Por un lado, refuerza la protección del acreedor frente a prácticas administrativas que dilatan el pago. Por otro, corrige una lectura expansiva del Derecho interno que, de generalizarse, vaciaría de eficacia la Directiva de lucha contra la morosidad. El Tribunal razona desde la efectividad de la norma europea y desde la idea de que la Administración, precisamente por su posición financiera, no puede beneficiarse de regímenes generales más favorables que los estrictamente permitidos por la Directiva.
2. Antecedentes de hecho
El litigio principal enfrenta a BFF Finance Iberia, sociedad dedicada al cobro de créditos, con la Gerencia Regional de Salud de la Junta de Castilla y León. BFF había adquirido derechos de cobro pertenecientes a veintiuna empresas por suministros de bienes y prestaciones de servicios realizados entre 2014 y 2017 a centros médicos dependientes de dicha Gerencia. El 31 de mayo de 2019 reclamó el principal adeudado, los intereses de demora y la cantidad fija de 40 euros por cada factura impagada.
Ante la falta de respuesta, BFF interpuso primero recurso administrativo y después recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 2 de Valladolid. En ese proceso solicitó, en particular, 51.610,67 euros de principal, los intereses de demora correspondientes, 40 euros por cada factura impagada en concepto de costes de cobro y 43.626,76 euros en concepto de interés legal. No consta en la sentencia una resolución administrativa expresa previa sobre el fondo; precisamente la ausencia de respuesta de la Gerencia es el dato procesal que conduce a la vía jurisdiccional y a la posterior remisión prejudicial.
El órgano remitente dudaba, además, de la compatibilidad con la Directiva 2011/7 del artículo 198.4 de la Ley 9/2017, en la medida en que, leído en términos generales, parecía admitir un esquema de 30 días para la conformidad y 30 días adicionales para el pago. También preguntó si, para calcular los intereses de demora, debía incluirse el IVA reflejado en factura aunque el sujeto pasivo todavía no lo hubiera ingresado en la Hacienda Pública.
3. Cuestiones prejudiciales
3.1 Objeto de la petición
La petición prejudicial tenía por objeto la interpretación de los artículos 2, 4, 6 y 7 de la Directiva 2011/7/UE. En esencia, el juzgado español pedía al TJUE que aclarase tres puntos: primero, el alcance del derecho a la cantidad fija mínima de 40 euros; segundo, los límites europeos a los plazos de pago en operaciones entre empresas y poderes públicos; y tercero, el sentido del concepto de “cantidad adeudada” a efectos de incluir el IVA en la base de cálculo de los intereses de demora.
Antes de entrar en el fondo, el Tribunal formula una observación preliminar decisiva: la Directiva sí es aplicable a un supuesto en que una agencia de gestión de cobro, tras adquirir créditos impagados, reclama judicialmente a un poder público su pago. El TJUE entiende que la cesión del crédito y de sus derechos accesorios constituye una prolongación de las operaciones comerciales iniciales y no saca el litigio del ámbito material de la Directiva. Ese punto es esencial, porque legitima que el cesionario invoque íntegramente el régimen europeo de morosidad.
3.2 Planteamiento de las partes
La sentencia deja constancia de que formularon observaciones la Gerencia Regional, el Gobierno español y la Comisión. Ahora bien, el texto no desarrolla de forma simétrica y autónoma todas sus alegaciones en cada cuestión. Sí recoge expresamente, respecto de la primera cuestión, la tesis del Gobierno español según la cual la compensación “razonable” prevista en el artículo 6.3 de la Directiva impediría reclamar 40 euros por cada factura cuando todas se integran en una única reclamación, por considerar que ello produciría una compensación repetida y excesiva.
En las demás cuestiones, la sentencia no sistematiza con el mismo detalle el planteamiento individualizado de cada interviniente.
3.3 Criterio del Tribunal
a) Observaciones preliminares
El Tribunal parte de una noción amplia de “operación comercial”. Recuerda que la Directiva se aplica a todos los pagos efectuados como contraprestación en operaciones entre empresas y poderes públicos, y constata que los créditos litigiosos proceden precisamente de suministros y servicios prestados a una Administración sanitaria. A partir de ahí, afirma que la cesión de esos créditos a una agencia de cobro no altera su naturaleza: los derechos transmitidos siguen siendo los nacidos de la operación comercial originaria, incluidos los derechos accesorios frente a la morosidad.
b) Primera cuestión: 40 euros por factura o por reclamación
El Tribunal razona que el artículo 6 de la Directiva conecta la compensación fija mínima con cada operación comercial no pagada a su vencimiento. La clave está en la noción de “morosidad”, definida como el impago en el plazo contractual o legal, y en que la Directiva comprende todos los pagos derivados de operaciones comerciales consideradas individualmente. De ahí extrae que tanto el derecho a intereses de demora como el derecho a la cantidad fija de 40 euros nacen automáticamente por cada operación impagada, sin que el modo elegido por el acreedor para reclamar —una o varias reclamaciones— altere ese devengo.
El TJUE añade un razonamiento teleológico especialmente relevante. Si una reclamación única redujera la compensación a un solo importe de 40 euros, se privaría de efecto útil al artículo 6, porque la Directiva busca no solo desincentivar la morosidad, sino compensar al acreedor de forma lo más completa posible por los costes de cobro. Además, esa reducción introduciría una excepción a favor del deudor sin “razón objetiva”, contraria al artículo 7. Y rechaza expresamente la objeción del Gobierno español: la compensación “razonable” del artículo 6.3 cubre solo los demás costes de cobro que excedan de la cantidad fija mínima, no sirve para recortar esta última. Eso sí, el Tribunal precisa que la reclamación conjunta debe permitir identificar la correspondencia entre cada factura y la operación comercial afectada.
c) Segunda cuestión: plazo general de pago de 60 días
En la segunda cuestión, el Tribunal reordena la pregunta nacional y la transforma en una de compatibilidad con el artículo 4, apartados 3 a 6, de la Directiva. La ratio decidendi es clara: el régimen ordinario en operaciones entre empresas y poderes públicos es el plazo máximo de 30 días. El procedimiento de aceptación o comprobación no es un elemento inherente y universal a toda operación, sino una eventualidad que, si existe, cuenta con su propio régimen y no puede desnaturalizar el plazo general. Su duración máxima es de 30 días, salvo que se pacte expresamente otra cosa en contrato y pliegos y no sea manifiestamente abusiva para el acreedor.
El Tribunal subraya después que la ampliación del plazo de pago más allá de 30 días hasta un máximo de 60 solo es excepcional: ha de pactarse expresamente, estar objetivamente justificada por la naturaleza o características particulares del contrato, o encajar en los supuestos específicos del artículo 4.4, entre ellos determinadas entidades públicas sanitarias. Lo decisivo es que la Directiva no permite que un Estado miembro establezca con carácter general para todas las operaciones con poderes públicos un sistema de 60 días. Esa lectura se refuerza por la finalidad de la Directiva: imponer obligaciones reforzadas a los poderes públicos porque sus retrasos perjudican gravemente la liquidez y competitividad de las empresas.
d) Tercera cuestión: inclusión del IVA en la cantidad adeudada
En relación con el IVA, el Tribunal opta por una interpretación literal y sistemática. El artículo 2.8 define la “cantidad adeudada” como el principal debido, “incluidos los impuestos” especificados en la factura. Para el TJUE, esa redacción no deja margen: el importe del IVA indicado en factura integra necesariamente la cantidad adeudada. Y no cabe distinguir según el momento en que el acreedor haya ingresado ese impuesto a la Hacienda Pública, porque la norma no introduce esa condición.
La argumentación se completa con la Directiva 2006/112/CE sobre el IVA. Sus artículos 220 y 226 obligan a expedir factura y a consignar en ella el importe del IVA pagadero. Por tanto, la factura refleja ya una parte del crédito exigible frente al deudor, con independencia de las modalidades o del momento del ingreso tributario. El Tribunal razona que supeditar el devengo de intereses sobre esa porción de la deuda a un hecho fiscal posterior del acreedor alteraría indebidamente el concepto autónomo europeo de “cantidad adeudada”.
3.4 Doctrina fijada por el Tribunal
La doctrina que deja fijada la sentencia puede sintetizarse así: en materia de morosidad comercial frente a poderes públicos, la Directiva 2011/7 protege cada operación impagada individualmente, impide regímenes nacionales generales de pago a 60 días y define la cantidad adeudada de forma comprensiva del IVA facturado.
Consecuencias prácticas inmediatas:
- la compensación fija de 40 euros no se calcula por reclamación, sino por cada factura u operación vencida e impagada debidamente identificable;
- la Administración no puede ampararse en una regla interna general de 60 días si no concurren las condiciones excepcionales previstas en la Directiva;
- los intereses de demora se calculan sobre el importe facturado incluyendo el IVA, aunque el acreedor aún no lo haya ingresado en Hacienda.
4. Fallo
El TJUE declara, en primer lugar, que el artículo 6 de la Directiva 2011/7 obliga a abonar la cantidad fija mínima de 40 euros por cada operación comercial no pagada a su vencimiento acreditada en una factura, incluso si varias facturas se reclaman conjuntamente. En segundo lugar, afirma que el artículo 4, apartados 3 a 6, se opone a una normativa nacional que establezca con carácter general un plazo máximo de pago de 60 días para todas las operaciones entre empresas y poderes públicos, aunque se articule como 30 días de comprobación y 30 de pago. En tercer lugar, declara que el artículo 2.8 incluye en la “cantidad adeudada” el IVA consignado en factura, sin que dependa de si el acreedor lo había ingresado ya a la Hacienda Pública cuando se produjo la mora.
5. Conclusiones prácticas
Primera, la sentencia fortalece la posición del contratista o del cesionario del crédito frente a la Administración morosa. Segunda, obliga a reinterpretar las normas internas sobre pago público de forma estrictamente conforme a la Directiva, evitando lecturas generales favorables a plazos de 60 días. Tercera, confirma que la cesión del crédito transmite también la protección europea frente a la mora. Cuarta, consolida una visión funcional de la factura: no es solo soporte documental, sino referencia central para identificar la operación, el plazo y la base de cálculo. Quinta, en litigios masivos de facturas impagadas, la acumulación procesal no reduce los derechos económicos nacidos de cada impago individual.