Criterio jurisprudencial fijado por el Tribunal de Justicia en relación con el margen de apreciación del poder adjudicador al redactar especificaciones técnicas y, en particular, con el uso de referencias técnicas que pueden restringir la competencia en contratos públicos de suministro: Sentencia del TJUE de 16 de abril de 2026, Asunto C-568/24, Sof Medica.
1. Introducción
La sentencia resuelve una cuestión clásica, pero de enorme importancia práctica en contratación pública: hasta dónde puede llegar el poder adjudicador al definir técnicamente lo que quiere comprar sin vulnerar los principios de igualdad de trato, transparencia y apertura a la competencia. El litigio se sitúa en el ámbito de la adquisición de un robot quirúrgico por un hospital rumano, pero la doctrina fijada trasciende con claridad ese sector: afecta a cualquier expediente en el que el órgano de contratación describa el suministro de manera tan precisa que, de hecho, favorezca una determinada solución técnica frente a otras existentes en el mercado.
La relevancia de la sentencia radica en que el Tribunal distingue con nitidez dos planos. De un lado, aclara que la Directiva 2014/24 no impone al poder adjudicador la obligación de explicitar, ya en el anuncio o en los pliegos, la justificación objetiva de cada especificación técnica. De otro, recuerda que cuando una especificación remite, en realidad, a un tipo de producto o a una producción determinada, la regla general es que deba ir acompañada de la mención “o equivalente”, salvo que ese rasgo derive inevitablemente del objeto del contrato. Esa doble precisión perfila con mayor exactitud la frontera entre discrecionalidad técnica legítima y restricción indebida de la competencia.
2. Antecedentes de hecho
El litigio principal enfrenta a Sof Medica SA con el Hospital Clínico Provincial de Urgencias de Cluj-Napoca. El 23 de febrero de 2024, el hospital publicó una licitación abierta para el “suministro, instalación y puesta en funcionamiento” de un robot quirúrgico, con un valor estimado de 25 400 000 leus rumanos. Antes de licitar, el hospital había realizado una consulta preliminar al mercado de la que resultó que existían, al menos, dos grandes configuraciones técnicas con funcionalidades semejantes: robots de tipo monobloque y robots de tipo modular; además, se identificaron al menos tres fabricantes de robots modulares.
En el pliego, el hospital definió el suministro como un equipo de cirugía robótica “modular y móvil”, con al menos cuatro módulos y brazos robóticos independientes, apto para varias especialidades y utilizable sin adaptaciones especiales del quirófano, con transición rápida entre cirugía laparoscópica y cirugía robótica. Sof Medica, que comercializaba robots de tipo monobloque, entendió que esas especificaciones eran discriminatorias porque favorecían únicamente a robots modulares. Por ello pidió judicialmente la eliminación de tales requisitos, la fijación de exigencias mínimas no discriminatorias y, en su caso, la anulación del procedimiento.
El hospital defendió que la opción modular estaba objetivamente justificada por circunstancias concretas: antigüedad de los edificios, reducido tamaño de los quirófanos, necesidad de trasladar equipamiento entre salas y distribución interna del bloque quirúrgico. El tribunal de primera instancia desestimó la demanda; posteriormente, Sof Medica interpuso recurso de casación ante la Curtea de Apel Cluj, que planteó la petición de decisión prejudicial.
3. Cuestiones prejudiciales
3.1 Objeto de la petición
La remisión prejudicial solicitaba la interpretación de los artículos 18, 42 y 49 de la Directiva 2014/24. En lo esencial, el órgano remitente quería saber tres cosas: primero, si el principio de transparencia exige que la “necesidad objetiva” que justifica una especificación técnica conste ya en el anuncio o en los pliegos; segundo, si el carácter restrictivo de las especificaciones puede apreciarse atendiendo al conjunto acumulado de requisitos; y tercero, si esa apreciación debe conectarse con una necesidad objetiva preexistente a la publicación de la licitación.
3.2 Planteamiento de las partes
En el litigio principal, Sof Medica sostuvo que las especificaciones técnicas estaban redactadas de manera que solo los robots modulares podían cumplirlas, de modo que la competencia quedaba falseada desde el diseño mismo del expediente. El hospital, por el contrario, defendió que la solución modular respondía a condicionantes físicos y funcionales reales del centro hospitalario. Consta además que presentaron observaciones escritas varios Estados miembros y la Comisión Europea, pero el contenido material de esas observaciones no consta en el extracto facilitado. La sentencia también indica que el asunto fue resuelto sin conclusiones del Abogado General.
3.3 Criterio del Tribunal
A) Observaciones preliminares
El Tribunal comienza separando los problemas jurídicos. Examina conjuntamente la primera y la tercera cuestión, porque ambas giran sobre la eventual obligación de motivación ex ante de las especificaciones técnicas. La segunda cuestión la trata aparte, al centrarse en la necesidad o no de añadir la fórmula “o equivalente”. Esta metodología ya anticipa que el Tribunal no confunde la exigencia de transparencia con el régimen específico de las referencias a tipos o procedencias determinadas del artículo 42.4 de la Directiva.
B) Primera y tercera cuestión prejudicial
El Tribunal razona, en primer lugar, que ni el artículo 2.1.13 de la Directiva, que define el concepto de “pliego de contratación”, ni el artículo 49, relativo al contenido del anuncio de licitación, imponen que el poder adjudicador deba incluir en la fecha de publicación las justificaciones objetivas de cada especificación técnica. Esa obligación, sencillamente, no aparece en el texto normativo.
En segundo lugar, el Tribunal recuerda que el poder adjudicador dispone de un amplio margen de apreciación para formular las especificaciones técnicas, pues es quien mejor conoce sus necesidades. Ahora bien, ese margen no es ilimitado: debe ejercerse respetando el acceso en condiciones de igualdad, evitando obstáculos injustificados a la competencia y observando la proporcionalidad, especialmente cuando las especificaciones son muy detalladas y, por ello, aumentan el riesgo de favorecer a un fabricante concreto. El Tribunal enlaza aquí con su jurisprudencia anterior, en particular con Roche Lietuva y DYKA Plastics.
La clave del razonamiento está en la precisión conceptual que hace el Tribunal sobre el principio de transparencia. Dice, en sustancia, que transparencia significa que las reglas de la licitación estén formuladas de manera clara, precisa e inequívoca, para que los operadores comprendan su alcance y el poder adjudicador pueda verificar las ofertas. Pero esa exigencia de claridad no equivale a una obligación de expresar, en el anuncio o en los pliegos, la justificación técnica interna de cada requisito. Esa última exigencia se conecta, más bien, con el control de proporcionalidad: el poder adjudicador no tiene que publicar ex ante todas las razones, pero sí debe poder justificarlas si son cuestionadas.
El Tribunal añade un argumento sistemático relevante: cuando el legislador europeo ha querido imponer una motivación expresa en los pliegos, lo ha dicho de forma clara, como ocurre con la decisión de no dividir en lotes o con ciertos extremos del procedimiento negociado. De ello deduce que no cabe construir por vía interpretativa una obligación general de motivar detalladamente cada especificación técnica desde el momento de la publicación. Una solución contraria, afirma, impondría una carga administrativa excesiva y podría menoscabar el margen de apreciación del poder adjudicador.
C) Segunda cuestión prejudicial
La segunda cuestión se centra en si requisitos como el carácter modular y móvil del robot, su peso, la ocupación del suelo o la disposición de los brazos pueden imponerse sin la mención “o equivalente”. Aquí el Tribunal parte de que el artículo 42.3 enumera exhaustivamente las formas de formular especificaciones técnicas y de que la mención “o equivalente” es obligada cuando se acude a la técnica del artículo 42.3.b). No obstante, observa que en el caso concreto las especificaciones litigiosas no parecen formuladas por remisión a normas técnicas en el sentido de ese precepto.
Por ello, el análisis se desplaza al artículo 42.4. El Tribunal recuerda que esta disposición prohíbe, en principio, las referencias a una fabricación, procedencia, procedimiento, tipo u origen determinados cuando tengan por efecto favorecer o descartar empresas o productos. Esa prohibición admite dos escenarios distintos. El primero es la excepción clásica: cuando no sea posible describir el objeto del contrato de modo suficientemente preciso, puede utilizarse esa referencia, pero acompañada de “o equivalente”. El segundo, más importante en esta sentencia, es el supuesto en que la referencia queda justificada por el propio objeto del contrato; en tal caso, no solo decae la prohibición, sino también la exigencia de añadir “o equivalente”.
Ahora bien, el Tribunal subraya que esta cláusula debe interpretarse restrictivamente. Solo cubre las situaciones en las que el requisito relativo al tipo de producto o a sus dimensiones se deriva inevitablemente del objeto del contrato. Aplicado al caso, ello obliga al órgano remitente a comprobar si las exigencias relativas al carácter modular y móvil, al peso, a la ocupación del suelo y a la disposición de los brazos del robot están inexorablemente vinculadas a las dimensiones y distribución de los quirófanos y a la ausencia de adaptaciones especiales prevista en los pliegos. Si esa conexión necesaria existe, el requisito puede mantenerse sin “o equivalente”; si no existe, la mención resulta obligatoria.
3.4 Doctrina fijada por el Tribunal
La doctrina de la sentencia puede sintetizarse así: la Directiva 2014/24 no obliga al poder adjudicador a publicar, en el anuncio de licitación o en los pliegos, la justificación objetiva de cada especificación técnica; pero, cuando una especificación remite de hecho a un tipo de producto o a una producción determinada, solo puede prescindirse de la mención “o equivalente” si ese rasgo deriva inevitablemente del objeto del contrato.
Consecuencias prácticas:
- la transparencia exige claridad normativa, no una motivación exhaustiva ex ante de cada requisito técnico;
- el poder adjudicador conserva un margen técnico amplio, pero deberá poder defender la proporcionalidad de sus exigencias si son impugnadas;
- la cláusula “o equivalente” no desaparece por la sola invocación de una preferencia técnica del órgano de contratación;
- la excepción basada en el objeto del contrato requiere una vinculación necesaria, no meramente conveniente o útil.
4. Fallo
El Tribunal formula dos declaraciones. En la primera, responde conjuntamente a las cuestiones primera y tercera y declara que los principios de transparencia e igualdad de trato no se oponen a que un poder adjudicador excluya una oferta sobre la base de especificaciones técnicas que no estaban objetivamente justificadas en los pliegos en la fecha de publicación. En la segunda, declara que el poder adjudicador no puede imponer requisitos como los discutidos en este caso sin añadir “o equivalente”, salvo que, a la luz de los pliegos, esos requisitos deriven inevitablemente del objeto del contrato. Es decir, el Tribunal no anula sin más la opción técnica del hospital, pero tampoco la convalida automáticamente: remite al órgano nacional la comprobación estricta de esa inevitabilidad.
5. Conclusiones prácticas
Primera, esta sentencia refuerza la idea de que en contratación pública la transparencia no equivale a una sobrecarga argumentativa del expediente publicada en el anuncio, sino a reglas de licitación comprensibles y verificables.
Segunda, confirma que la discrecionalidad técnica del poder adjudicador sigue siendo amplia, pero queda sometida al triple control de igualdad, competencia y proporcionalidad.
Tercera, para excluir soluciones alternativas del mercado no basta con invocar que una configuración “conviene” mejor: debe acreditarse que esa configuración viene impuesta por el propio objeto contractual.
Cuarta, en la práctica de redacción de pliegos, cuando una característica técnica pueda operar como referencia a un tipo de producto, la opción jurídicamente más segura seguirá siendo incluir “o equivalente”, salvo en supuestos excepcionalísimos y sólidamente defendibles.
Quinta, la sentencia ofrece un criterio muy útil para litigios sobre equipos médicos, tecnología especializada y suministros complejos: el debate no debe centrarse solo en si la Administración “prefería” una solución, sino en si esa solución era realmente la única compatible con el objeto contractual definido.