STS 1023/2024, de 10 de junio

STS 1023/2024, de 10 de junio (ECLI:ES:TS:2024:3333)

Criterio jurisprudencial fijado por el Tribunal Supremo sobre la recurribilidad en vía contencioso-administrativa del informe/acuerdo municipal emitido en Cataluña en el procedimiento de revisión de tarifas del servicio concesionado de suministro de agua, en relación con el art. 25 LJCA (actos de trámite cualificados) y el encaje del procedimiento bifásico previsto en el Decreto catalán 149/1988.

1. Introducción

La sentencia se inserta en la litigación recurrente sobre tarifas de servicios públicos concesionados (agua potable) y, en particular, sobre la arquitectura procedimental catalana de precios autorizados, que combina intervención municipal y resolución autonómica por la Comisión de Precios de Cataluña. El foco no está tanto en la tarifa “justa” como en una cuestión típicamente casacional: si un acto intermedio del iter (el informe municipal desfavorable) puede impugnarse autónomamente o debe esperarse al acto final autonómico.

La relevancia casacional es clara: delimitar qué es “acto de trámite cualificado” ex art. 25.1 LJCA en un procedimiento en dos fases evita litigios prematuros y define la estrategia procesal (impugnar “ya” el informe o reservar la acción contra la resolución final).

2. Antecedentes de Hecho

Contexto material. La mercantil Companyia General d’Aigües de Catalunya, S.A. (CGacsa) era concesionaria del servicio de distribución de agua potable en el municipio de Sant Pere de Vilamajor (adjudicación en 2008). Las tarifas vigentes habían sido aprobadas en 2013. En 2018 la concesionaria promueve una revisión de tarifas.

Iter procedimental y administrativo. La sentencia de instancia (TSJ Cataluña, en apelación) reconstruye el esquema del Decreto 149/1988: solicitud al Ayuntamiento, informe del Pleno en 30 días y remisión a la Comisión de Precios; si no se cumple, el interesado puede acudir directamente a la Comisión, entendiéndose favorable el informe municipal por inactividad (art. 3.3), y la Comisión debe resolver en 3 meses con silencio estimatorio (art. 6).

Iter procesal.

• Juzgado CA nº 17 de Barcelona (21/11/2019): estimó el recurso de CGacsa (el detalle del sentido exacto no consta íntegro en el extracto, pero queda claro que fue favorable a la concesionaria, pues la apelación se estimó y revocó).
• TSJ Cataluña, Sección 5ª, Sentencia 1854/2021 (27/04/2021): estima la apelación de la Generalitat y del Ayuntamiento, revoca la sentencia del Juzgado e inadmite el contencioso por entender que el acuerdo/informe municipal es acto de trámite no cualificado, no recurrible, quedando la impugnación para el acto final de la Comisión de Precios.
• ATS 30/03/2023 (admisión): admite el recurso y fija la cuestión de interés casacional.
• STS 1023/2024 (10/06/2024): resuelve el recurso de casación desestimándolo.

3. Fundamentos Jurídicos

3.1. Objeto del recurso de casación

CGacsa impugna la sentencia del TSJ Cataluña que declaró inadmisible su recurso contencioso frente al Acuerdo del Pleno municipal de 27/09/2018, por el que se informó desfavorablemente la petición de incremento/actualización de tarifas de agua. En casación pretende que se case la sentencia y se declare que dicho acuerdo municipal es acto de trámite cualificado recurrible (art. 25 LJCA), invocando también la LPAC (art. 24).

3.2. Cuestión de interés casacional

El Auto de admisión precisó como cuestión con interés casacional objetivo:

“Si el informe de la Entidad local en los supuestos que se solicita la revisión de tarifas de concesiones de agua en Cataluña tiene carácter de acto de trámite cualificado o no, a efectos del art. 25 de la LJCA.”

Como normas a interpretar, identifica art. 25 LJCA, art. 80 LPAC y art. 24 LPAC, sin perjuicio de otras conexas.

3.3. Planteamiento de las partes

Recurrente (CGacsa). Sostiene, en síntesis, que el acuerdo municipal no es un “simple informe” consultivo: el Ayuntamiento sería titular del servicio y ostentaría potestad tarifaria (invocando el marco competencial local), de modo que su pronunciamiento desfavorable sería determinante y debería reputarse acto de trámite cualificado impugnable autónomamente. Critica que la sentencia de instancia lo reduzca a acto no vinculante y, por ende, no recurrible.

Parte recurrida (Ayuntamiento). Se opone y solicita la confirmación de la sentencia del TSJ, interesando la desestimación íntegra del recurso de casación. La Generalitat no formalizó oposición en casación (se declara precluido el trámite).

3.4. Criterio de la Sala del Tribunal Supremo

La Sala centra la ratio decidendi en la aplicación del art. 25.1 LJCA al “informe” municipal dentro del procedimiento regulado por el Decreto 149/1988. Tras recordar la doctrina general sobre la recurribilidad de los actos de trámite (incluida la referencia a STS de 6/04/2004 sobre los presupuestos del art. 25 LJCA), concluye que el TSJ realizó una interpretación razonable, rigurosa y no lesiva del principio pro actione al calificar el acuerdo municipal como acto de trámite no cualificado.

Los elementos decisivos del razonamiento son:

1. Procedimiento bifásico y acto final autonómico. El informe municipal “se incardina” en un procedimiento cuya resolución definitiva corresponde a la Comisión de Precios de Cataluña, que puede aprobar o denegar las tarifas.
2. No preceptividad ni vinculación del informe en el esquema aplicable: la Comisión está habilitada para resolver aunque no exista informe municipal, lo que desactiva la idea de que el pronunciamiento local cierre o condicione inexorablemente el procedimiento.
3. No concurrencia de los criterios del art. 25.1 LJCA para la “cualificación”:
   • No decide directa o indirectamente el fondo: el fondo se decide en la resolución de la Comisión.
   • No determina la imposibilidad de continuar: si el Ayuntamiento no remite/actúa, la concesionaria puede acudir a la Comisión; y, en todo caso, el expediente puede culminar con resolución autonómica.
   • No produce indefensión ni perjuicio irreparable: incluso con informe municipal desfavorable, la Comisión puede aceptar la propuesta tarifaria del concesionario; y el interesado conserva la vía impugnatoria contra el acto final.
4. Tutela judicial efectiva. La Sala añade que la inadmisión acordada por el TSJ no vulnera el art. 24 CE, porque se apoya en una causa legal (art. 69 LJCA) aplicada de forma proporcionada atendiendo a la naturaleza del acto impugnado.

3.5. Doctrina fijada por el Tribunal Supremo

La fijación doctrinal se formula expresamente en el fundamento jurídico cuarto. En términos “citables”:

Doctrina jurisprudencial: el art. 25 LJCA, en relación con el Decreto 149/1988 sobre revisión de tarifas del agua en Cataluña, debe interpretarse en el sentido de que el informe de la Corporación local titular del servicio es un acto de trámite no cualificado (no decide el fondo, no impide continuar el procedimiento, ni causa indefensión o perjuicio irreparable) y, por ello, no es recurrible separada o autónomamente de la resolución final de la Comisión de Precios de Cataluña que decide el expediente.

Consecuencias prácticas inmediatas:

• El contencioso debe dirigirse, como regla, contra la resolución de la Comisión de Precios (acto final), no contra el informe/acuerdo municipal.
• Un informe municipal desfavorable no “cierra” el procedimiento ni convierte automáticamente el acto en impugnable: la Comisión puede resolver en sentido distinto.
• La alegación de competencias locales en la prestación del servicio no altera, por sí sola, la calificación procesal del informe a efectos del art. 25 LJCA.

4. Resolución del recurso

El Tribunal Supremo declara no haber lugar al recurso de casación interpuesto por CGacsa, confirmando la solución del TSJ Cataluña: el informe/acuerdo municipal desfavorable no era impugnable autónomamente, procediendo la inadmisión del contencioso dirigido exclusivamente contra ese acto. No se imponen costas en casación (art. 93.4 LJCA).

5. Fallo

El fallo (sin transcripción extensa) desestima la casación (“no haber lugar”) y declara que no procede imposición de costas. La Sala remite a la doctrina fijada en el fundamento jurídico cuarto como núcleo del pronunciamiento.

6. Conclusiones prácticas

1. Objeto impugnable prioritario: en la revisión de tarifas de agua en Cataluña bajo el Decreto 149/1988, la estrategia contenciosa debe focalizarse en el acto final de la Comisión de Precios, no en el informe municipal, salvo que concurrieran circunstancias excepcionales encajables en el art. 25 LJCA (que aquí se niegan).
2. Test del “trámite cualificado” (art. 25.1 LJCA): para sostener recurribilidad autónoma hay que demostrar —concretamente— decisión del fondo, cierre del procedimiento, indefensión o perjuicio irreparable; el mero carácter “relevante” del informe o la competencia municipal material no basta.
3. Inexistencia de indefensión por informe desfavorable: la Sala enfatiza que puede existir un informe local negativo y, aun así, una resolución autonómica favorable; esto debilita alegaciones de “daño irreparable” por el solo informe.
4. Evitar litigios prematuros: impugnar el informe municipal comporta el riesgo de inadmisión por acto de trámite no cualificado; la STS refuerza una lectura funcional del art. 25 LJCA que ordena el contencioso hacia el acto decisorio.
5. Casación y tutela judicial efectiva: la sentencia muestra que la inadmisión por art. 69 LJCA puede ser compatible con el art. 24 CE cuando se apoya en una calificación razonada del acto impugnado; argumento útil en oposición a recursos que pretendan ampliar el perímetro del art. 25 LJCA sin acreditar sus requisitos.