Resolución TACRC nº 1425/2024, de 8 de noviembre de 2024

Criterio fijado por el Tribunal sobre la interpretación de los pliegos cuando el PPT califica ciertos productos como “únicos” (marcados con asterisco) y, sin embargo, un anexo del PCAP contiene una cláusula genérica sobre “equivalentes”; y, en consecuencia, cuándo procede la exclusión por incumplimiento técnico.

La recurrente impugna la adjudicación del lote 1 de un contrato de suministro de reactivos, medios de cultivo y material fungible para el Laboratorio Regional de Salud Pública de la Región de Murcia. Solicita la anulación parcial de la adjudicación (solo lote 1), la retroacción para excluir a la adjudicataria y adjudicar al siguiente licitador, y pide la suspensión del procedimiento respecto del lote 1.

1. Introducción

La Resolución 1425/2024 es relevante por dos razones muy prácticas en contratación de suministros:

delimita con nitidez qué controversias son técnicas (equivalencia/adecuación del producto) y cuáles son jurídicas (interpretación del pliego y su fuerza vinculante), y
fija un criterio contundente sobre la prevalencia del PPT cuando contiene una prescripción clara y singularizada (“productos únicos”), frente a formulaciones genéricas en documentos anexos que pretenden “abrir” la equivalencia.

El recurso se estima, con anulación de la adjudicación del lote 1 y retroacción para excluir la oferta adjudicataria por no ajustarse a las prescripciones técnicas.

2. Antecedentes de Hecho

Se licita un contrato de suministros (valor estimado 284.009 €), por procedimiento abierto, dividido en cinco lotes.
El PPT describe para cada lote los suministros, cantidades y precios. Algunos ítems van marcados con asterisco. La nota al pie asociada al asterisco explica, en esencia, que esos productos son “únicos” porque los métodos acreditados (ISO 17025) están validados con ellos; su sustitución puede afectar a recuperación/especificidad y exigir nueva evaluación y comunicación a ENAC. Además, se justifica la referencia a “consumibles originales de una procedencia determinada” para evitar ineficiencias y costes de verificación.
El PCAP, en su anexo de oferta económica (Anexo V), reproduce descripciones y precios unitarios máximos y, al final de cada lote, incluye una cláusula tipo: las referencias a marcas/origen “se entenderán que comprenden aquellas equivalentes”.
En el lote 1, la adjudicataria presenta, para productos con asterisco, marca distinta de la indicada en pliegos. La recurrente queda segunda.
La recurrente impugna la adjudicación: sostiene que el asterisco y su nota convierten esos ítems en exigencia de producto único, no sustituible. El órgano de contratación se opone: defiende que el anexo V permite equivalentes y que el informe técnico aprecia equivalencia, por lo que no procede excluir.

3. Fundamentos jurídicos

3.1. Acto impugnado, plazo de interposición y legitimación

El Tribunal declara:

Competencia: conforme a la LCSP y al convenio de atribución de competencias con la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Acto recurrible: adjudicación de contrato de suministros con valor estimado superior a 100.000 €, encuadrable en el recurso especial.
Plazo: interpuesto dentro de los quince días hábiles del artículo 50 LCSP.
Legitimación: la recurrente participó y quedó segunda en el lote 1, por lo que tiene interés legítimo en la exclusión de la adjudicataria y en la retroacción.

3.2. Asunto objeto del recurso: ¿pueden admitirse “equivalentes” cuando el PPT califica determinados ítems como “únicos” (asterisco)?

Qué se impugna y qué se pretende.
Se impugna la adjudicación del lote 1 por no excluirse una oferta que no presenta, para productos marcados con asterisco, los productos identificados en el PPT. Se pretende la exclusión de la adjudicataria y la adjudicación al siguiente.

(i) Delimitación del debate: técnica vs. jurídica

El Tribunal hace un “corte” metodológico muy útil:

Si el litigio fuera sobre equivalencia técnica entre lo ofertado y lo pedido, entraría la discrecionalidad técnica y su control limitado (cita resoluciones 480/2018, 1240/2020, 771/2022 y 1632/2023 como referencia de esa línea).
Pero aquí no se discute la equivalencia material; la recurrente no centra su alegación en “no son equivalentes”, sino en algo previo: si el pliego permite o no ofertar equivalentes para esos ítems.
Conclusión: la controversia es jurídica, porque versa sobre la interpretación del pliego.

Esta distinción es capital: evita “tapar” una cuestión de legalidad del pliego bajo la etiqueta de discrecionalidad técnica. En suma, el Tribunal no reabre un debate pericial; decide un problema de norma del procedimiento.

(ii) Marco normativo y criterios interpretativos: PPT como sede de las prescripciones

El Tribunal recuerda que el PPT define las características exigidas del producto y los requisitos aplicables (art. 125.1.b LCSP). Conecta esto con la doctrina de interpretación de pliegos: aplicación de criterios del Código Civil (arts. 1281 y ss.), dando prioridad a la interpretación literal cuando el texto es claro (cita, entre otras, resoluciones 805/2022, 493/2023 y 886/2024, y subraya la primacía literal apoyándose expresamente en la 105/2022).

Aquí el Tribunal “arma” una estructura argumental clásica:

identificar dónde deben estar las exigencias (PPT),
aplicar interpretación literal (si hay claridad), y
solo integrar por otros documentos si existe ambigüedad real.

(iii) Interpretación literal de la nota del asterisco: el significado de “único” y su efecto jurídico

La Resolución es especialmente incisiva al analizar el término “únicos”. Razona que, si la nota afirma que esos productos son únicos y que su cambio puede influir en especificaciones del método, resulta incompatible sostener —sin más— que pueden sustituirse por equivalentes. Además, la nota insiste en “consumibles originales de una procedencia determinada”, reforzando la singularidad.

Este punto tiene un valor práctico evidente: cuando el PPT introduce una etiqueta de singularización (asterisco) y la explica con un texto que enfatiza no intercambiabilidad, el Tribunal interpreta que el órgano de contratación ha optado por una prescripción cerrada. En otras palabras: el pliego no está usando una marca como “referencia comparativa”, sino como determinación necesaria de la prestación (con su justificación funcional ligada a métodos acreditados).

(iv) Conflicto PPT vs. Anexo V del PCAP: por qué el Tribunal rechaza la “integración” por cláusula genérica

El órgano de contratación intentó salvar la admisión de equivalentes apoyándose en una frase estándar del Anexo V (“las referencias… comprenderán equivalentes”). El Tribunal lo rechaza por tres razones encadenadas:

Razonabilidad y ubicación de la exigencia: no es lógico que las características y requisitos técnicos se “modifiquen” o “puntualicen” en un anexo del PCAP. Si el PPT es claro y específico para ciertos productos (asterisco), una cláusula genérica no puede reescribirlo.
Primacía literal: si la nota del PPT es clara, no hay necesidad de acudir a otros documentos para integrar su contenido.
Interpretación sistemática y efecto útil: aceptar la tesis del órgano vaciaría de contenido la nota del asterisco (convertiría “únicos” en “sustituibles”, “cambio puede influir” en “intercambiable”, y “procedencia determinada” en “diversas procedencias”). Esa lectura haría decir al pliego lo contrario de lo que expresa.

Esta tríada es la ratio decidendi del caso: una cláusula genérica de equivalencia no puede neutralizar una prescripción singular y justificada del PPT que, además, se presenta como cerrada (“únicos”).

(v) Consecuencia: oferta disconforme y exclusión obligada (ajuste a pliegos)

Una vez fijada la interpretación, el Tribunal aplica el principio de ajuste estricto: las proposiciones deben ajustarse a pliegos (art. 139.1 LCSP). Cita su Resolución 1601/2021 para recordar la exigibilidad de adecuación técnica al PPT y que, de no ajustarse, procede el rechazo/exclusión.

Ahora bien, la Resolución no cae en un automatismo: encuadra la exclusión en su doctrina sobre carácter excepcional y restrictivo, reiterando que el incumplimiento debe ser expreso, claro y patente (cita, entre otras, resoluciones 484/2024, 611/2024 y 865/2024). Y concluye que aquí se cumple ese umbral:

Expreso, porque contradice la literalidad (se ofertan productos distintos a los “únicos”).
Claro, porque se aprecia directamente comparando proposición y pliegos.
Patente, porque no exige pericia; basta la constatación documental.

Este cierre es especialmente valioso: el Tribunal “blinda” su decisión frente a la objeción típica de que “las prescripciones se controlan en ejecución”. Aquí no: si el pliego exige un producto singularizado y la oferta ofrece otro, la disconformidad nace en la propia proposición.

(vi) Resoluciones relacionadas (doctrina y precedentes)

Resoluciones citadas en la propia Resolución 1425/2024 (doctrina aplicada):
- Discrecionalidad técnica (cuando el debate es de equivalencia): 480/2018, 1240/2020, 771/2022, 1632/2023.
- Interpretación de pliegos y primacía literal: 805/2022, 493/2023, 886/2024; y 105/2022 (prioridad literal).
- Exigencia de ajuste a PPT y rechazo por disconformidad: 1601/2021.
- Exclusión restrictiva y umbral “expreso, claro y patente”: 484/2024, 611/2024, 865/2024.
Otras resoluciones del TACRC con problemática similar (referencias a marcas/equivalentes e interpretación del pliego): en una línea comparable —aunque con redacciones de pliego distintas— puede consultarse la Resolución 104/2017, que trata el juego entre referencias comparativas y admisión de “marca similar/equivalente” cuando el propio PPT lo permite. Su utilidad aquí es contrastiva: muestra que, si el pliego está construido como “referencia + equivalente”, el resultado puede ser el inverso; en la 1425/2024, precisamente, el PPT se redacta como prescripción cerrada (“únicos”) y por eso no cabe abrir equivalencia por cláusula general.

3.3. Multa por temeridad o mala fe

La Resolución no impone multa ni aprecia mala fe o temeridad en la interposición del recurso (no se contiene pronunciamiento sancionador).

4. Resolución del recurso (resultado y efectos)

El Tribunal estima el recurso y:

Anula la adjudicación respecto del lote 1.
Ordena la retroacción para continuar la tramitación con exclusión de la oferta adjudicataria y adjudicación conforme a pliegos y LCSP.
Levanta la suspensión del procedimiento (lote 1) una vez resuelto el fondo.

5. Conclusiones prácticas

Primero interpretar; luego evaluar. Si el conflicto versa sobre si el pliego permite una alternativa (equivalente), el análisis es jurídico, no técnico. El informe de equivalencia no “cura” una incompatibilidad normativa del pliego.
El PPT manda en prescripciones técnicas. Una cláusula genérica en un anexo del PCAP sobre “equivalentes” no debe leerse como licencia para neutralizar una exigencia singular, clara y justificada del PPT.
Cuidado con el asterisco y sus notas. Los “marcados” (asterisco) no son decorativos: si el PPT los define como únicos y advierte riesgos por cambio, el órgano de contratación queda vinculado a una prestación cerrada.
Exclusión con estándar reforzado, pero viable. El Tribunal reitera que excluir es excepcional, pero si el incumplimiento es expreso, claro y patente, la exclusión no solo es posible: es obligada.
Lección de diseño de pliegos: si realmente se desea admitir equivalentes en productos sensibles, el PPT debe articularlo de forma coherente (por ejemplo, definiendo parámetros de equivalencia y procedimiento de verificación), evitando mensajes contradictorios (“únicos” vs. “equivalentes”). Lo contrario expone a estimaciones y retroacciones con impacto en plazos, ejecución y seguridad jurídica.