Resolución TACRC nº 1044/2024, de 11 de septiembre de 2024

Resolución TACRC nº 1044/2024, de 11 de septiembre de 2024

Criterio del TACRC sobre (i) el alcance del control de viabilidad/costes laborales cuando no concurre baja anormal; (ii) la diferenciación entre “comité de expertos” y apoyo técnico en poderes adjudicadores no Administración Pública; (iii) el estándar probatorio del conflicto de intereses; y, sobre todo, (iv) el deber de motivación en la valoración por juicio de valor y sus efectos (anulación y retroacción).

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales resuelve el recurso especial interpuesto por un operador económico, en compromiso de UTE, contra el acuerdo de adjudicación del contrato de servicios “Asistencia técnica de apoyo al diseño, redacción e implantación del Plan Estratégico 2025-2030” (expediente EXG23-0106), convocado por la Autoridad Portuaria de Castellón.

1. Introducción

La Resolución 1044/2024 es especialmente útil para la práctica porque estima el recurso y anula la adjudicación por un motivo recurrente en licitaciones con alto componente cualitativo: la insuficiencia de motivación del informe técnico en criterios sujetos a juicio de valor. El Tribunal destaca, además, que el PCAP atribuía a estos criterios una ponderación muy elevada (70 puntos), lo que acentúa la exigencia de exteriorizar el iter lógico de la puntuación y refuerza el control de la discrecionalidad técnica.

La resolución, sin embargo, también es relevante por lo que no admite: ni la exclusión por presunta inviabilidad salarial sin tramitar anormalidad, ni la impugnación de la comisión técnica como si fuera un comité de expertos del art. 146.2.a) LCSP, ni el conflicto de intereses “presunto” sin acreditación de un riesgo real.

2. Antecedentes de Hecho

1. Licitación. Contrato de servicios convocado por procedimiento abierto (LCSP, régimen de poderes adjudicadores no Administración Pública), con valor estimado 160.000 €.
2. Concurrencia y adjudicación. Concurren varias ofertas. La adjudicación recae en una UTE distinta de la recurrente.
3. Acceso a información. La recurrente solicita acceso al informe de valoración del sobre técnico y al contenido del sobre nº 2 de la adjudicataria. El órgano tramita la confidencialidad con audiencia a la adjudicataria y permite acceso con reservas derivadas de lo declarado confidencial.
4. Recurso especial. Se recurre el acuerdo de adjudicación. La recurrente articula varios motivos: (i) insuficiencia del precio adjudicatario para costes laborales; (ii) defectos en designación/composición de la comisión técnica; (iii) conflicto de intereses; (iv) falta de motivación del informe de juicio de valor; y (v) valoración no ajustada a pliegos. Solicita anulación de adjudicación e informe y retroacción; y, en otrosí, acceso ampliado al expediente.
5. Oposición. El órgano de contratación y la adjudicataria defienden la regularidad del procedimiento, niegan conflicto de intereses y sostienen que la motivación es suficiente.

3. Fundamentos jurídicos

3.1. Acto impugnado, plazo de interposición y legitimación

El TACRC:

• Afirma su competencia (art. 47.1 LCSP) y encuadra a la Autoridad Portuaria como poder adjudicador no Administración Pública.
• Considera que el acto impugnado (adjudicación) es recurrible en recurso especial (arts. 44.1.a) y 44.2.c) LCSP), dado el valor del contrato.
• Declara el recurso interpuesto en plazo (art. 50 LCSP).
• Reconoce la legitimación de la recurrente por su condición de licitadora y su interés en la adjudicación (art. 48 LCSP y doctrina consolidada).

3.2. Asuntos objeto del recurso

3.2.1. Costes laborales e inviabilidad de la oferta cuando no hay baja anormal: el art. 149 LCSP como cauce típico y la ejecución como sede natural del control salarial

Qué se impugna y qué se pretende.
La recurrente cuestiona la viabilidad de la oferta adjudicataria por insuficiencia de precio para soportar costes laborales y pretende la exclusión/anulación de la adjudicación por esa causa.

Criterio del Tribunal (ratio decidendi).
El TACRC construye su respuesta desde dos ejes doctrinales, ambos expresamente citados en la resolución:

1. El cauce propio para examinar viabilidad económico-laboral en licitación es el régimen de ofertas anormalmente bajas (art. 149 LCSP).
   El Tribunal parte de un dato determinante: la oferta adjudicataria no está incursa en presunción de anormalidad. Desde ahí, rechaza que pueda “importarse” un control sustantivo de costes laborales como motivo autónomo de exclusión sin activar el procedimiento contradictorio propio del art. 149.
   La resolución se apoya expresamente en la Resolución 1395/2023, que sintetiza la idea: el art. 149.4 LCSP prevé la exclusión si, al justificar la oferta anormal, se comprueba incumplimiento del convenio; pero fuera de ese marco, la verificación del cumplimiento salarial se desplaza al plano de la ejecución (obligaciones del contratista y deberes de vigilancia del órgano), citando como referencias de cierre los instrumentos de ejecución y, en particular, la causa de resolución del art. 211.1.i) LCSP por impago de salarios o incumplimiento del convenio durante la ejecución.
2. La licitación a pérdida no es, por sí sola, causa de exclusión.
   La Resolución 1395/2023, que la 1044/2024 incorpora como doctrina, recuerda —con remisión a la Resolución 36/2010— que una oferta puede resultar económicamente gravosa para el contratista sin que ello implique automáticamente imposibilidad de cumplimiento o voluntad de vulnerar normativa laboral. En términos de control ex ante, lo relevante no es si el licitador “gana o pierde” con el contrato, sino si existen elementos suficientes para afirmar que no podrá cumplir conforme a su proposición, y ello exige un marco procedimental (anormalidad) o indicios inequívocos de incumplimiento, que aquí no concurren.

Argumento de refuerzo: actos propios.
El TACRC añade un elemento adicional: la recurrente ofertó por debajo de la adjudicataria. Sin convertir este dato en una regla cerrada, lo emplea como refuerzo apoyándose en la doctrina de los actos propios (cita la Resolución 1632/2023): quien compitió aceptando un precio inferior ve debilitada su posición cuando alega que un precio superior es inviable por costes.

Resultado. Motivo desestimado.

Doctrina citada en la Resolución y resoluciones base.

• Resolución 1395/2023 (art. 149 LCSP; convenio y ejecución; control salarial).
• Resolución 36/2010 (admisibilidad de licitación incluso con pérdidas; necesidad de elementos concluyentes).
• Resolución 1632/2023 (actos propios).

3.2.2. Comisión técnica y art. 146 LCSP: diferencia entre comité de expertos (146.2.a) y apoyo técnico/servicios del órgano (146.2.b) en poderes adjudicadores no Administración Pública

Qué se impugna y qué se pretende.
La recurrente denuncia defectos de designación y composición de la comisión técnica (publicidad, quórum e independencia), tratando el caso como si se hubiera constituido un “comité de expertos” en los términos del art. 146.2.a) LCSP.

Criterio del Tribunal (ratio decidendi).
El TACRC reconduce la controversia a una delimitación normativa estricta:

• El art. 146.2.a) LCSP (comité de expertos u organismo técnico especializado) se prevé para procedimientos de adjudicación de órganos de las Administraciones Públicas cuando el juicio de valor tiene mayor ponderación.
• En los “restantes supuestos”, rige el art. 146.2.b) LCSP: la valoración puede realizarla la mesa (si existe) o los servicios dependientes del órgano de contratación; y es posible recabar informes técnicos (cohonestando con los arts. 150.1 y 157.5 LCSP).

Aplicado al caso: al tratarse de un poder adjudicador no Administración Pública, el Tribunal entiende que no era exigible el régimen formal del 146.2.a). Además, el propio pliego preveía que la mesa contaría con la colaboración de una comisión técnica integrada por personal del organismo, que elaboraría el informe con puntuaciones para su incorporación al expediente. Esa previsión, para el TACRC, encaja en el esquema del apoyo técnico del 146.2.b), no en un comité de expertos con exigencias específicas de constitución/funcionamiento.

Resultado. Motivo desestimado.

Doctrina citada en la Resolución.
En este punto, la resolución se apoya principalmente en la interpretación directa del art. 146.2 LCSP y en la previsión del pliego; no articula su ratio decidendi en una lista de resoluciones previas concretas.

3.2.3. Conflicto de intereses (art. 64 LCSP): el conflicto ha de ser real y constatado, no presunto

Qué se impugna y qué se pretende.
Se alega conflicto de intereses porque una representante de una de las empresas de la UTE adjudicataria fue directiva del puerto en el pasado y habría coincidido con miembros de órganos/mesas. Se pretende la anulación por falta de imparcialidad.

Criterio del Tribunal (ratio decidendi).
El TACRC delimita el estándar con apoyo expreso en norma, directiva y jurisprudencia:

1. Marco normativo: art. 64 LCSP y art. 24 de la Directiva 2014/24/UE.
   El conflicto de intereses no se configura como una incompatibilidad automática por antecedentes profesionales, sino como una situación en la que el personal del poder adjudicador que participa o puede influir tiene interés financiero, económico o personal que pueda parecer comprometer su imparcialidad.
2. Exigencia de conflicto real, no hipotético.
   La resolución enfatiza que no basta “alegar” o “presumir” el conflicto por la mera existencia de una relación previa o coincidencias institucionales: debe acreditarse un riesgo real, efectivamente constatado, tras un análisis concreto de la oferta y de la situación.
   Para sostenerlo cita expresamente la Sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana de 30 de septiembre de 2022 (rec. 120/2021) y, en sede propia, la Resolución 952/2020 (que a su vez recoge doctrina judicial y europea). También menciona la STSJ de Asturias 965/2019 como síntesis del criterio europeo.
3. Apoyo europeo: TJUE y Tribunal General.
   La resolución incorpora como referentes las decisiones europeas que subrayan el requisito de constatación del conflicto y la improcedencia de exclusiones automáticas sin valoración concreta: Fabricom (C-21/03 y C-34/03), Assitur (C-538/2007) y Deloitte Business Advisory/Comisión (T-195/05).
4. Aplicación al caso: ausencia de prueba suficiente.
   En el expediente, el Tribunal aprecia que no se acredita interés financiero/económico/personal ni elementos objetivos que permitan inferir parcialidad efectiva en la valoración. La alegación se construye como una deducción general desde el currículum/cargo previo, lo que el TACRC considera insuficiente.
5. Argumento complementario temporal.
   Como elemento reforzador, el Tribunal toma en consideración que habían transcurrido más de dos años desde el cese del cargo, aludiendo a parámetros temporales que se manejan en el régimen de conflictos/incompatibilidades invocado en alegaciones (Ley 3/2015), sin convertirlos en causa automática de exclusión.

Resultado. Motivo desestimado.

Doctrina citada en la Resolución y resoluciones base.

• Resolución 952/2020.
• STSJ Comunidad Valenciana 30/09/2022 (rec. 120/2021).
• TJUE: de 18 de abril de 2007, Deloitte Business Advisory/Comisión, T-195/05, EU:T:2007:107.

3.2.4. Motivación del juicio de valor: motivar no es adjetivar; necesidad de exteriorizar el iter lógico (motivo estimado)

Qué se impugna y qué se pretende.
La recurrente denuncia que el informe técnico no permite comprender por qué se asignan determinadas puntuaciones en criterios cualitativos: no se conoce el razonamiento que conduce a la nota, ni por qué una oferta es mejor que otra. Pide anulación y retroacción.

Criterio del Tribunal (ratio decidendi).
Este es el núcleo de la estimación y la parte más “doctrinal” de la resolución.

1. Ponderación elevada (70 puntos) y necesidad de especial detenimiento.
   El TACRC declara expresamente que, al tener el juicio de valor un peso muy elevado, procede un examen cuidadoso: a mayor margen de apreciación, mayor necesidad de exteriorizar razones para que el control sea posible.
2. Delimitación previa: no cabe un recurso indirecto contra los pliegos.
   Antes de entrar en la motivación, el Tribunal aclara que no se detiene en críticas relativas a la configuración de los criterios, por no haberse impugnado los pliegos en plazo. El debate queda circunscrito a si el informe motivó adecuadamente la valoración realizada.
3. Insuficiencia constatada: “excelente” no explica nada; los datos no sustituyen al razonamiento.
   El TACRC observa que el informe utiliza expresiones calificativas (“excelente”, “muchas mejoras”) sin identificar qué aspectos concretos de la oferta justifican esa calificación y, por ende, la puntuación. También aprecia que, en subcriterios donde se consignan números (reuniones, entrevistas, horas, recursos adicionales), no se explica cómo esos elementos se ponderan cualitativamente para atribuir puntos, cuando no se trata de criterios automáticos con fórmula.
4. Doctrina consolidada del TACRC: estándar de motivación suficiente para el control y para un recurso fundado.
   La resolución construye el estándar con una cadena de precedentes citados expresamente:

• Como “exponente”, cita la Resolución 753/2024, que a su vez compendia doctrina previa.
• Reitera que la discrecionalidad técnica no excluye el deber de motivación (cita la Resolución 1294/2021).
• Recuerda que la motivación debe permitir conocer el “proceso lógico” de la decisión (cita la Resolución 1438/2019 y una serie de resoluciones donde se exige exteriorizar el iter: 153/2013, 254/2013, 599/2013, 383/2014).
• Establece el “test” funcional: la motivación es suficiente si permite interponer un recurso fundado (cita, entre otras, 187/2011, 287/2011, 171/2012, 198/2012, 294/2012, 282/2014, 437/2015, 658/2015).
• Subraya que no basta con consignar la puntuación sin explicar “los concretos motivos” (cita la Resolución 185/2014, y en el mismo sentido 475/2014 y 718/2014).
• Refuerza el estándar con doctrina reciente sobre revisabilidad: la Resolución 539/2024 insiste en que los informes deben explicar por qué ciertas condiciones se consideran en mayor o menor medida; de lo contrario, la valoración resulta “imposible de revisar”.

5. Apoyo jurisprudencial sobre elementos mínimos del informe técnico.
   La resolución incorpora, vía la doctrina citada, criterios jurisprudenciales sobre lo que debe contener un informe técnico para ser controlable: identificación de fuentes/material evaluado, criterios cualitativos aplicados y explicación de cómo su aplicación conduce a un resultado individualizado.
6. Consecuencia: anulación y retroacción para motivar, manteniendo puntuaciones.
   Constatada la insuficiencia, el TACRC estima el motivo, anula la adjudicación y ordena retroacción para que el órgano de contratación, manteniendo las mismas puntuaciones, motive adecuadamente conforme a las indicaciones del propio fundamento. Este matiz es esencial: el Tribunal no sustituye la valoración técnica, sino que exige que sea racionalizable y revisable.

Resultado. Motivo estimado.

Doctrina citada en la Resolución y resoluciones base.

• Resolución 753/2024 (compendio doctrinal).
• Resolución 1294/2021.
• Resolución 1438/2019; y resoluciones 153/2013, 254/2013, 599/2013, 383/2014 (iter lógico).
• Resoluciones 187/2011, 287/2011, 171/2012, 198/2012, 294/2012, 282/2014, 437/2015, 658/2015 (motivación suficiente si permite recurso fundado).
• Resolución 185/2014 y, en el mismo sentido, 475/2014, 718/2014 (no basta la mera puntuación).
• Resolución 539/2024 (revisabilidad).

3.2.5. Acceso al expediente y confidencialidad: el acceso como derecho instrumental vinculado a la defensa en el recurso

Qué se solicita y qué se pretende.
En otrosí, la recurrente pide acceso ampliado al expediente, incluida información declarada confidencial, para completar la impugnación.

Criterio del Tribunal (ratio decidendi).
El TACRC sostiene que el acceso al expediente en este contexto no es ilimitado: es un derecho instrumental al servicio del derecho de defensa en el recurso especial. La resolución cita expresamente la Resolución 741/2018, que configura el estándar: solo procede facilitar información confidencial cuando el recurrente justifica que su conocimiento es necesario para fundamentar el recurso.
En el caso, el Tribunal concluye que no se acredita esa necesidad “imprescindible” respecto de la información confidencial adicional, por lo que desestima la petición.

Resultado. Pretensión de acceso ampliado desestimada.

Doctrina citada en la Resolución y resoluciones base: Resolución 741/2018 (carácter instrumental del acceso).

3.3. Multa por temeridad o mala fe

El Tribunal no impone multa por temeridad o mala fe. En consecuencia, no aprecia conducta sancionable en la interposición del recurso.

4. Resolución del recurso (estima; efectos)

El TACRC acuerda:

1. Estimar el recurso especial.
2. Anular la adjudicación y ordenar la retroacción para que se motive debidamente el informe de valoración en los criterios sujetos a juicio de valor, manteniendo las puntuaciones.
3. Levantar la suspensión del procedimiento.

5. Conclusiones prácticas

1. Motivación cualitativa “operativa”. En juicio de valor, el informe debe identificar rasgos concretos de cada oferta y explicar por qué se traducen en la puntuación; los adjetivos (“excelente”) no bastan.
2. Datos sin fórmula no equivalen a criterio automático. Si el pliego no establece una regla de conversión, el informe debe razonar cómo se ponderan reuniones/horas/recursos.
3. El control salarial ex ante se canaliza por el art. 149 LCSP. Sin presunción de anormalidad, no cabe excluir por “inviabilidad” salarial salvo indicios inequívocos; el cumplimiento se vigila principalmente en ejecución.
4. Comisión técnica ≠ comité de expertos. En poderes adjudicadores no Administración Pública, la asistencia técnica suele encajar en el art. 146.2.b), sin exigir el régimen del 146.2.a), especialmente si el pliego lo prevé.
5. Conflicto de intereses: prueba mínima y riesgo real. No basta el antecedente profesional; hay que construir indicios verificables de interés que comprometa la imparcialidad.
6. Acceso a confidencialidad: justificar necesidad. En recurso especial, el acceso a documentación confidencial solo prospera si se acredita su indispensabilidad para articular el motivo.