Resolución TACRC nº 1551/2024, de 5 de diciembre de 2024

Resolución TACRC nº 1551/2024, de 5 de diciembre de 2024

Criterio del Tribunal sobre dos cuestiones típicas en el recurso especial/reclamación en sectores especiales: (i) conflicto de intereses en la valoración técnica y su efecto anulatorio; y (ii) acceso al expediente como derecho instrumental, con límites por relevancia y confidencialidad.

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales conoce de la reclamación interpuesta contra el acuerdo de adjudicación del lote 9 de un procedimiento promovido por la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S.A., S.M.E., para contratar servicios de seguridad, vigilancia e inspección de correspondencia (periodo 2024-2026).

1. Introducción

La Resolución 1551/2024 es relevante por dos razones prácticas. En primer lugar, porque estima la reclamación y anula la adjudicación del lote impugnado por la existencia de un conflicto de intereses objetivo en quien intervino en la evaluación de criterios sujetos a juicio de valor, aun cuando no se acredite (ni sea exigible en esos términos) el impacto concreto del sesgo en la puntuación. En segundo lugar, porque desestima el motivo de indefensión por acceso parcial al expediente, reafirmando una doctrina consolidada: el acceso no es ilimitado; es instrumental y condicionado a la necesidad para articular el recurso y a los límites de confidencialidad.

La resolución se enmarca en contratación en sectores excluidos (RDL 3/2020), con aplicación supletoria de la LCSP en la reclamación, y proyecta una idea central: en conflictos de intereses, lo determinante no es “probar el resultado”, sino proteger ex ante la igualdad y la transparencia cuando existen dudas objetivamente justificadas sobre la imparcialidad.

2. Antecedentes de Hecho

1. Licitación y objeto. Se licita un contrato de servicios de seguridad, vigilancia e inspección de correspondencia para distintas dependencias de Correos y de Correo Express, dividido en nueve lotes.
2. Concurrencia en el lote 9. Varias empresas presentan oferta. En el lote 9, finalmente se adjudica a una licitadora (la adjudicataria).
3. Adjudicación e impugnación. La adjudicación del lote 9 se publica el 11 de septiembre de 2024. La recurrente interpone reclamación el 1 de octubre de 2024.
4. Motivos del recurso.
   • Motivo 1 (principal): existencia de conflicto de intereses entre el firmante del informe técnico de criterios sujetos a juicio de valor y la adjudicataria, por haber prestado servicios para ella en los dos años anteriores. Se solicita la nulidad de la adjudicación.
   • Motivo 2: indefensión por no haberse facilitado el expediente en los términos solicitados (la recurrente sostiene que se le limitó el acceso a documentación, especialmente respecto de otros licitadores).
5. Posición del poder adjudicador/entidad contratante. Reconoce la relación laboral previa del técnico con la adjudicataria, pero afirma que no lo conocía. Añade un argumento operativo: revaluar el informe técnico una vez abiertas las ofertas económicas no sería equivalente al escenario inicial. Asimismo, sostiene que el acceso dado al expediente fue suficiente para fundamentar el recurso.
6. Alegaciones de terceros. No constan alegaciones de otros licitadores; y la adjudicataria, pese a su interés, no formula alegaciones.

3. Fundamentos jurídicos

3.1 Acto impugnado, plazo de interposición y legitimación

• Competencia (FD Primero). El Tribunal se declara competente por aplicación del RDL 3/2020 (entidad contratante como empresa pública operando en el ámbito de servicios postales/sectores especiales) y por ser la reclamación el cauce previsto en esa normativa.
• Acto recurrible y umbral (FD Segundo). Se impugna un acto de adjudicación de un contrato sujeto al RDL 3/2020, con valor estimado superior al umbral, por lo que es reclamable.
• Plazo (FD Tercero). La reclamación se presenta en plazo (15 días hábiles), conforme a la remisión del RDL 3/2020 al régimen supletorio de la LCSP.
• Legitimación (FD Cuarto). Se reconoce legitimación a la recurrente como licitadora con interés legítimo, con apoyo expreso en la doctrina del Tribunal sobre licitadores clasificados en segundo lugar.

Esta primera parte es “canónica” en resoluciones del TACRC: fija el encuadre procesal sin el cual el Tribunal no entra al fondo. Aquí, no hay debate: la controversia empieza realmente a partir del FD Quinto.

3.2 Asuntos objeto del recurso

3.2.1 Conflicto de intereses en la valoración técnica y efectos anulatorios (estimación)

Qué se impugna y qué se pretende.
La recurrente impugna la adjudicación porque el informe técnico que valora criterios sujetos a juicio de valor está firmado por un responsable técnico que, dentro de los dos años anteriores, habría trabajado para la adjudicataria. Pretende que se declare la nulidad de la adjudicación (y, en la práctica, que se retrotraiga la licitación del lote afectado).

Claves fácticas que el Tribunal considera relevantes.
La resolución no se queda en la mera relación previa “existió/no existió”, sino que construye un cuadro de apariencia objetiva de parcialidad apoyado en elementos internos del expediente y del informe de la entidad contratante. Entre los más determinantes:

• El técnico afectado firma el informe técnico y ocupa un puesto con peso funcional (jefatura de área), lo que sugiere capacidad real de influencia.
• La adjudicataria obtiene en los lotes a los que se presenta la máxima puntuación en los criterios subjetivos; y, específicamente en el lote 9, la diferencia final entre adjudicataria y recurrente es estrecha, de modo que la asignación de los puntos subjetivos (24/100) es potencialmente decisiva.
• No consta un contrapeso procedimental (por ejemplo, una mesa colegiada que haya “diluido” el riesgo), y la entidad contratante admite que revaluar ex post el juicio de valor, tras abrir económicas, no recrea las condiciones originales.
• El conflicto no fue declarado por el evaluador ni detectado por controles preventivos; se conoce “desde fuera”, a raíz del recurso.
• El Tribunal subraya un dato adicional de contexto: en reclamaciones previas de lotes del mismo procedimiento no se informó de la existencia de ese conflicto, pese a intervenir el mismo evaluador.

Normas y estándar aplicable: del Derecho UE a la LCSP.
El Tribunal ordena el razonamiento de forma pedagógica:

1. En el plano europeo, recuerda que las Directivas de contratación (incluida la de sectores especiales) exigen medidas adecuadas para prevenir, detectar y solucionar conflictos de intereses, y definen el conflicto como situación que pueda parecer que compromete imparcialidad e independencia.
2. A nivel jurisprudencial, toma como pivote la doctrina europea sobre:
   • el papel “activo” del poder adjudicador en la verificación del conflicto;
   • la imposibilidad práctica de exigir al licitador que pruebe una parcialidad “concreta” del experto cuando aporta elementos objetivos que la ponen en duda;
   • y la necesidad de que el ordenamiento interno determine los efectos (incluida la relevancia o no de la incidencia efectiva).
3. En el plano interno, centra el encaje en el artículo 64 LCSP, aplicable por remisión en el entorno del RDL 3/2020, y en la idea de que el conflicto afecta al personal que participa o puede influir en el resultado.

La ratio decidendi: “basta el riesgo objetivo” cuando la apariencia es razonable y está justificada.
El núcleo de la decisión es una tesis fuerte: para apreciar conflicto de intereses no es imprescindible acreditar un resultado material de alteración, sino que basta con que, objetivamente, pudiera parecer comprometida la imparcialidad e independencia en el contexto del procedimiento.

El Tribunal estructura esa conclusión con una serie de “condiciones” que funcionan como test:

• Personalización: el conflicto debe residenciarse en una persona natural del órgano/entidad que interviene. No basta con relaciones societarias abstractas.
• Proximidad funcional: no “contamina” cualquiera; debe ser alguien que participa o puede influir en el resultado.
• Realidad del conflicto: el riesgo debe ser real en el procedimiento, no hipotético en abstracto. Aquí lo refuerza la relación laboral reciente con la adjudicataria y el rol del evaluador.
• Finalidad: la apreciación se hace a la luz de los principios de igualdad y transparencia. La clave, insiste, es la apariencia objetivamente justificable: si el cuadro probatorio suscita dudas razonables, el procedimiento queda viciado.

En esta lógica, el Tribunal convierte la “apariencia” en un elemento jurídico operativo: no como mera sospecha, sino como percepción objetivamente justificable a partir de hechos del expediente.

Consecuencia: anulación de adjudicación y extensión a la licitación del lote.
Una vez constatado el conflicto no declarado y detectado tarde, el Tribunal declara que la situación no ofrece garantías suficientes para excluir dudas sobre la objetividad e igualdad, y concluye que la consecuencia necesaria es la anulación de la adjudicación del lote 9. Además, extiende la anulación a la licitación del lote en la medida necesaria para recomponer el procedimiento, con una idea práctica muy importante: no es viable “sanar” mediante revisión del informe técnico una vez abiertas las ofertas económicas, porque ya no se dan las condiciones de neutralidad iniciales.

Crítica y lectura práctica.
La resolución endurece (o, al menos, explicita con mayor rotundidad) un enfoque preventivo: cuando el conflicto es objetivo y el evaluador ocupa un rol con influencia, el Tribunal prefiere la tutela de la confianza en el procedimiento frente a un análisis contrafactual sobre si “habría cambiado” la puntuación. Esto eleva el estándar de compliance de los órganos de contratación: el conflicto de intereses no es un problema “defensable” solo con ausencia de prueba de sesgo; es un problema de gobernanza del procedimiento.

Doctrina citada en la propia resolución y resoluciones de apoyo.
El Tribunal apoya su construcción en doctrina previa propia sobre conflictos de intereses (se citan expresamente resoluciones anteriores) y en el criterio de que debe haber conflicto real, identificado en persona concreta, con relevancia funcional; y contrasta con supuestos donde se descartó el conflicto por falta de hechos probados suficientes.

Como resoluciones del TACRC sobre cuestiones análogas (conflicto de intereses en contratación, identificación de la persona afectada, abstención/recusación, y efectos sobre la licitación), pueden tenerse en cuenta, entre otras, resoluciones como: 1936/2021; 937/2021; 199/2022; 511/2022; 25/2025; 1285/2025; así como otras en las que se niega el conflicto por ausencia de materialización personal o por falta de proximidad funcional.

3.2.2 Acceso al expediente y alegación de indefensión (desestimación)

Qué se impugna y qué se pretende.
La recurrente sostiene que la entidad contratante le negó el acceso completo al expediente y que ello le generó indefensión. Según su planteamiento, en la vista solo se facilitó información parcial de la adjudicataria y se denegó la relativa al resto de licitadoras.

Marco jurídico: artículo 52.1 LCSP y la doctrina del “carácter instrumental”.
El Tribunal reconduce el debate al estándar consolidado del artículo 52.1 LCSP: existe obligación de poner de manifiesto el expediente para preparar el recurso, pero con límites (confidencialidad) y, sobre todo, con una idea axial: el acceso está al servicio del derecho de defensa, no es un derecho autónomo a “auditar” el procedimiento.

De ahí deriva la doctrina reiterada que el Tribunal reitera aquí: el acceso tiene carácter meramente instrumental, vinculado a que el licitador pueda fundamentar el recurso; por tanto, solo es imprescindible en aquello necesario para articular los motivos impugnatorios.

La ratio decidendi: irrelevancia de la documentación de terceros peor clasificados y ausencia de indefensión material.
Lo más significativo es que el Tribunal no discute en abstracto si el órgano pudo dar más documentación, sino si la negativa produjo indefensión material. Y concluye que no:

• La propia formulación del recurso revela que la recurrente buscaba información del expediente “del resto de licitadoras” distintas de la adjudicataria.
• Sin embargo, a efectos del recurso (y más aún cuando la recurrente queda por encima de esas otras licitadoras), esa información es irrelevante, porque no condiciona la posibilidad real de impugnar la adjudicación: el debate está entre la adjudicataria y el perjuicio de la recurrente.
• Además, deben respetarse los límites de confidencialidad, que operan como frontera natural del acceso.

Con esa premisa, el Tribunal entiende acreditado que la recurrente tuvo acceso suficiente para conocer los extremos pertinentes de la oferta adjudicataria y articular el recurso, por lo que desestima este motivo.

Crítica y lectura práctica.
Esta parte es útil para acotar estrategias de recurso: pedir “todo el expediente” de todos los licitadores suele ser poco eficiente si no se explica por qué esa información es necesaria para un motivo concreto. La resolución refuerza la necesidad de vincular la solicitud de acceso a una finalidad probatoria definida (por ejemplo, contrastar cumplimiento de una prescripción técnica o una mejora ofertada que afecta a la adjudicación). De lo contrario, el Tribunal tenderá a considerar que no hay indefensión.

Doctrina citada en la propia resolución y resoluciones de apoyo.
La resolución cita expresamente doctrina del TACRC sobre acceso instrumental, con referencias a resoluciones como 1058/2024, 566/2024 y 741/2018. En la misma línea, existen múltiples resoluciones del Tribunal en las que se reitera que el acceso no es ilimitado, que la confidencialidad es un límite real y que la indefensión exige acreditar necesidad concreta y perjuicio efectivo.

Como resoluciones del TACRC sobre acceso al expediente y límites (instrumentalidad, confidencialidad y relevancia), pueden considerarse, entre otras: 741/2018; 566/2024; 1585/2021; 1202/2020; 656/2020; 774/2022; 1642/2024.

3.3 Multa por temeridad o mala fe

En la parte dispositiva no se acuerda imposición de multa por temeridad o mala fe. La resolución se limita a estimar la reclamación, levantar la suspensión y recordar la vía contencioso-administrativa. Por tanto, no se aprecia temeridad o mala fe sancionable en la interposición.

4. Resolución del recurso (resultado y efectos)

El Tribunal estima la reclamación y anula la adjudicación del lote 9 con el alcance indicado en su fundamentación: la existencia de un conflicto de intereses objetivo y no declarado, con capacidad de comprometer la imparcialidad del proceso, vicia el procedimiento y exige retroacción/anulación en lo necesario respecto del lote impugnado. Además, levanta la suspensión del procedimiento en relación con dicho lote, al quedar resuelto el recurso.

5. Conclusiones prácticas

1. El conflicto de intereses se juega en la apariencia objetiva. Cuando concurren hechos que generan dudas razonables sobre imparcialidad, el Tribunal puede anular sin exigir prueba del “resultado” en la puntuación.
2. Identificación personal y proximidad funcional son el corazón del test. No basta una relación societaria; debe concretarse en una persona y su capacidad de influir en el procedimiento.
3. La falta de controles ex ante agrava el impacto. Si el conflicto no se declara ni se detecta hasta el recurso, el margen de “reparación” se reduce drásticamente, especialmente si ya se abrieron económicas.
4. La revisión ex post del juicio de valor es un remedio débil. La resolución apunta a un problema estructural: revalorar tras abrir ofertas económicas rompe las condiciones originales, por lo que la anulación y retroacción pueden ser inevitables.
5. Acceso al expediente: pedir más no equivale a tener razón. El acceso es instrumental: hay que justificar la necesidad concreta y la relación directa con el motivo de recurso. La indefensión requiere acreditar un perjuicio real en la defensa.