Resolución TACRC nº 1294/2023, de 5 de octubre

Criterio del Tribunal sobre un punto procesal con gran impacto práctico: la falta de legitimación para impugnar pliegos cuando el recurrente está incurso en prohibición de contratar vigente e inscrita, y el alcance (solo dialéctico) de las consideraciones sobre el fondo.

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales resuelve el recurso especial interpuesto contra los pliegos que rigen un acuerdo marco para la contratación centralizada del servicio de vigilancia y seguridad en la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, su sector público institucional y otros organismos adheridos.

1. Introducción

La Resolución 1294/2023 es relevante no por un pronunciamiento sustantivo sobre la solvencia en acuerdos marco, sino por su desenlace: inadmisión del recurso por falta de legitimación. El Tribunal aplica un criterio restrictivo —coherente con su doctrina reiterada— según el cual no cabe convertir el recurso especial en un control abstracto de legalidad de los pliegos: la impugnación exige interés legítimo real y actual.

El supuesto, además, incorpora un matiz particularmente sensible: el recurrente figuraba en el ROLECE con una prohibición de contratar “en todo el sector público”, vigente durante la licitación. El Tribunal concluye que, en esas condiciones, el recurso contra pliegos no puede reportar ventaja jurídica al recurrente y, por tanto, carece de legitimación. El efecto inmediato es procesal (inadmisión), pero el razonamiento proyecta consecuencias prácticas para cualquier operador económico que pretenda recurrir pliegos mientras esté afectado por una prohibición inscrita.

2. Antecedentes de Hecho

1. Licitación del acuerdo marco. Se convoca por procedimiento abierto un acuerdo marco de vigilancia y seguridad con un valor estimado muy elevado (120.118.960,47 €).
2. Primera modificación y recursos previos. Antes de la “nueva” licitación, se produce una modificación de una cláusula del PCAP. Una empresa interpone recurso especial y el Tribunal lo estima (Resolución 784/2023), anulando la cláusula afectada y ordenando retroacción. Otro recurso posterior se inadmite por extemporáneo (Resolución 874/2023).
3. Retroacción y nuevos pliegos. En ejecución de la estimación anterior, el órgano de contratación retrotrae actuaciones, elimina la cláusula anulada y da nueva redacción a otras, entre ellas las de solvencia. El nuevo anuncio se publica el 21 de julio de 2023.
4. Interposición del recurso aquí analizado. La recurrente impugna los nuevos pliegos (recurso de 11 de agosto de 2023). Sus alegaciones se articulan, en síntesis, en dos líneas:
   • Solvencia: sostiene que el nuevo pliego altera la solvencia exigida de forma problemática (afirma una reducción drástica en el umbral) y que ello puede afectar a la competencia y provocar licitaciones desiertas en contratos basados de mayor valor.
   • Condiciones para contratos basados / prohibiciones de contratar: cuestiona que ciertas exigencias puedan “modularse” por los órganos de contratación de los contratos basados; menciona especialmente las prohibiciones de contratar y el perjuicio que —a su juicio— produciría una imposibilidad de contratar asociada a la duración del acuerdo marco.
5. Informe del órgano de contratación. Solicita la desestimación y replica que el recurso confunde conceptos: destaca que la cláusula discutida (13.3.1.2) se refiere a solvencia técnica, y que no se “rebaja” la solvencia económica, sino que se modifica su método de acreditación. Defiende, además, que es conforme a la LCSP que el acuerdo marco fije solvencia “genérica” y que, en contratos basados, pueda exigirse complementariamente en función del valor concreto. Finalmente, introduce un dato clave: la recurrente figura en ROLECE con prohibición de contratar hasta el 18 de octubre de 2023, lo que —a su juicio— compromete su legitimación.
6. Medida cautelar y trámite posterior. Se acuerda la suspensión del procedimiento, sin afectar al plazo de presentación de ofertas, y se completa el expediente con certificación tras expirar dicho plazo.

3. Fundamentos jurídicos

3.1. Acto impugnado, plazo de interposición y legitimación

Competencia (FD 1º). El Tribunal afirma su competencia por el art. 46 LCSP y el convenio de atribución competencial con la Comunidad Autónoma.

Impugnabilidad (FD 2º). El acuerdo marco, por su valor estimado, es susceptible de recurso especial (art. 44.1.b LCSP). También lo son los pliegos como acto recurrible (art. 44.2.a LCSP).

Plazo (FD 3º). Se declara interpuesto dentro del plazo de 15 días hábiles (art. 50.1.b LCSP).

Legitimación (FD 4º). Ratio decidendi. Aquí está el núcleo:

• El Tribunal recuerda su criterio: en recursos contra pliegos, exige que el recurrente haya participado en la licitación o se haya visto impedido de hacerlo por restricciones del pliego. No cabe un recurso apoyado en un mero interés de legalidad abstracta (no existe acción popular).
• Aunque, en principio, la concurrencia al procedimiento permitiría reconocer interés legítimo, el Tribunal constata que en el expediente figura un certificado de ROLECE con una prohibición de contratar vigente durante el periodo de licitación y con ámbito “todo el sector público”.
• Con ese dato, concluye que la recurrente no puede concurrir válidamente al acuerdo marco y, por tanto, no está en condición de alzarse con el contrato ni de obtener una ventaja jurídica derivada del recurso. Añade un argumento especialmente expresivo: la impugnación solo podría perseguir un interés “eventual e ilícito” de retrasar la licitación hasta la expiración de la prohibición.
• El Tribunal apoya el efecto de la prohibición en la inscripción en ROLECE, citando el art. 73.3 LCSP, y diferencia el caso de una resolución reciente (Resolución 939/2023) donde el acto impugnado era la exclusión del licitador, lo que sí generaba interés legítimo para recurrir; aquí, en cambio, se impugnan pliegos de una licitación a la que el recurrente no puede concurrir.

Conclusión del FD 4º: procede la inadmisión por falta de legitimación.

3.2. Asuntos objeto del recurso (consideraciones “a efectos meramente dialécticos”)

Aunque el Tribunal inadmite el recurso, incorpora un obiter dicta (FD 5º) que, si bien no forma parte del fallo, ofrece orientación útil sobre cómo hubiera resuelto el fondo.

3.2.1. Solvencia exigida y “confusión” del recurso

El Tribunal parte de dos ideas:

1. Error de encuadre del recurrente. Señala que la cláusula 13.3.1.2 regula la solvencia técnica o profesional, no la económica o financiera. Esta precisión no es menor: delimita el objeto real del debate y evidencia una debilidad del recurso (falta de consistencia argumental).
2. Efecto proconcurrencial del nuevo umbral. Frente a la crítica de que la modificación perjudica la competencia, el Tribunal afirma lo contrario: exigir como solvencia técnica un importe anual de servicios similares de 300.000 € (en lugar de 8.408.327,23 € de la versión anterior) no restringe, sino que fomenta la concurrencia, y por tanto no vulnera los principios del art. 1 LCSP.

Lectura crítica. Este razonamiento es coherente con la lógica general de proporcionalidad de la solvencia: umbrales excesivos actúan como barrera de entrada. Sin embargo, el propio expediente mostraba una horquilla amplísima de valores estimados de contratos basados; ahí late la cuestión de fondo (cómo asegurar capacidad para contratos de gran tamaño sin expulsar a operadores para los de tamaño medio). El Tribunal salva la tensión con el argumento —desarrollado en el siguiente subapartado— de la solvencia complementaria en los contratos basados.

3.2.2. Solvencia en acuerdos marco y concreción en contratos basados. Prohibiciones de contratar

El Tribunal da tres respuestas de fondo:

a) Acuerdo marco con términos no completamente predeterminados. Invoca el art. 221.3 LCSP y la distinción entre acuerdos marco que fijan o no fijan todos los términos. En el supuesto en que no se fijen todos los términos, el art. 221.4 exige una nueva licitación entre las empresas del acuerdo y permite que ciertos extremos se concreten para el contrato basado.

b) Solvencia “genérica” en el acuerdo marco y solvencia “complementaria” en el contrato basado. Declara conforme a Derecho que el PCAP del acuerdo marco establezca una solvencia general para ser parte del mismo y habilite a los órganos de contratación de los contratos basados a concretar (o complementar) la solvencia exigible según el valor estimado concreto del contrato basado. La idea práctica es clara: al adjudicar el acuerdo marco se desconoce qué contratos concretos se licitarán después; por ello, puede admitirse una arquitectura escalonada de solvencia.

c) Prohibiciones de contratar: imperativo legal. Rechaza que pueda “suprimirse” como criterio de admisión el requisito de no estar incurso en prohibición de contratar: no es una opción del órgano de contratación, sino una exigencia normativa. El Tribunal enlaza con la lógica del art. 140 LCSP (capacidad/solvencia/prohibiciones deben concurrir al fin de plazo de ofertas y subsistir al perfeccionarse el contrato), a través de la remisión del art. 220 LCSP para acuerdos marco.

Lectura crítica. Este obiter dicta refuerza dos mensajes para el diseño de acuerdos marco:

• Es defendible un modelo de solvencia de umbral moderado para entrar en el acuerdo marco, siempre que exista cobertura para exigir solvencia adicional en contratos basados de alto importe.
• Las prohibiciones de contratar no son un “criterio negociable” de los pliegos: su verificación opera como requisito estructural de aptitud, con el plus de que, una vez inscritas, despliegan efectos generales.

3.3. Multa por temeridad o mala fe

El Tribunal declara expresamente que no aprecia mala fe o temeridad en la interposición del recurso y, por tanto, no impone la multa del art. 58 LCSP. La decisión es relevante porque, pese a afirmar que el recurso es “muy confuso” y a sugerir un interés potencialmente “ilícito” (retraso), no eleva ese juicio al estándar exigente que suele justificar la sanción.

4. Resolución del recurso (resultado y efectos)

El Tribunal acuerda:

1. Inadmitir el recurso por falta de legitimación (empresa incursa en prohibición de contratar vigente e inscrita, que le impide concurrir).
2. No imponer multa (sin mala fe ni temeridad).
3. Levantar la suspensión del procedimiento de contratación.

5. Conclusiones prácticas

1. Chequeo previo de aptitud antes de recurrir pliegos. Si el operador económico está afectado por una prohibición de contratar vigente e inscrita, un recurso contra pliegos tiene un riesgo muy alto de inadmisión por falta de legitimación: el Tribunal exigirá que el recurso pueda reportar una ventaja jurídica real.
2. Diferenciar el objeto impugnado: pliegos vs. exclusión. La Resolución subraya una distinción estratégica: aun con prohibición, puede existir interés legítimo para recurrir una exclusión (acto de aplicación), pero no necesariamente para atacar pliegos (acto general) si el recurrente no puede concurrir al procedimiento.
3. Cuidar el “encuadre” técnico del motivo. Un recurso que confunde solvencia económica con solvencia técnica pierde fuerza. En contratación pública, el éxito del recurso depende tanto del fondo como de la precisión con la que se identifica la cláusula, el tipo de solvencia y el estándar de proporcionalidad aplicable.
4. Arquitectura de solvencia en acuerdos marco. El obiter dicta avala, en términos generales, un esquema escalonado: solvencia moderada para acceder al acuerdo marco y posibilidad de exigir solvencia adicional en contratos basados según su valor.
5. Prohibiciones de contratar: no es un “criterio flexible”. La exigencia de no estar incurso en prohibición opera como presupuesto legal.