Resolución TACRC nº 530/2023, de 27 de abril de 2023

Resolución TACRC nº 530/2023, de 27 de abril de 2023 

Criterio fijado por el Tribunal sobre varias exigencias de la licitación (costes laborales, urgencia, comité de expertos, subcontratación obligatoria, solvencia/clasificación y motivación de la fórmula del precio), y su impacto práctico en la preparación de expedientes y pliegos.

El TACRC resuelve el recurso especial interpuesto contra el anuncio de licitación y diversas cláusulas del PCAP y del PPT del Ayuntamiento de Santander para contratar el “Servicio público municipal de recogida y transporte de residuos urbanos, limpieza viaria y otros servicios complementarios” (expediente 260/22), con un valor estimado de 230.559.953 €.

1. Introducción

Estamos ante una resolución especialmente útil ya que el TACRC combina dos planos: (i) control de legalidad “material” de determinadas cláusulas (p. ej., subcontratación impuesta) y (ii) exigencias de motivación y trazabilidad dentro del expediente (p. ej., fórmula del precio o eventual equivalencia a grupos/subgrupos de clasificación). El recurso se estima parcialmente, con una consecuencia máxima: anulación de pliegos y retroacción.

2. Antecedentes de Hecho

1. El 22 de febrero de 2023 se publica la licitación y pliegos en la PCSP.
2. El 15 de marzo de 2023 la recurrente interpone recurso especial contra el anuncio y varias cláusulas del PCAP/PPT.
3. Se adopta medida provisional de suspensión del procedimiento (22 de marzo de 2023), que se levantará con la resolución.

Alegaciones de la recurrente (ordenadas por motivos):

• Costes laborales calculados con un convenio no vigente, generando déficit en presupuesto base/valor estimado y contradicción interna (pliegos “calculan” con uno y “ordenan ofertar” con otro).
• Indeterminación del objeto y “fraude” del régimen de modificaciones al exigir adaptar prestaciones a la evolución urbana sin concretar.
• Procedimiento de urgencia sin presupuestos y con plazos incompatibles.
• Falta de identificación o procedimiento de designación del comité de expertos.
• Subcontratación obligatoria de determinadas prestaciones (art. 215 LCSP).
• Sistema de retribución/pago supuestamente fraudulento (plazos de conformidad y pago).
• Ausencia de identificación de grupo/subgrupo/categoría de clasificación invocable para solvencia (art. 77.1.b LCSP).
• Falta de justificación de criterios de adjudicación y, en particular, de la fórmula del precio.

Respuesta del órgano de contratación: defiende, en síntesis, que los costes estaban hipótesis-actualizados, que el objeto está definido, que la urgencia se justifica y no reduce plazo de ofertas, que el comité puede designarse antes de abrir sobres, que la subcontratación obligatoria no operaría si el adjudicatario dispone de medios, y que la motivación constaba en informes del expediente.

3. Fundamentos jurídicos

3.1 Acto impugnado, plazo de interposición y legitimación

• Competencia: el TACRC se declara competente por LCSP, RD 814/2015 y el Convenio con Cantabria (24/09/2020).
• Recurribilidad: contrato de servicios que supera umbral del art. 44.1.a LCSP; son recurribles anuncio y pliegos (art. 44.2.a).
• Plazo: recurso interpuesto en plazo (art. 50 LCSP).
• Legitimación: se reconoce por conexión con el objeto social y por interposición antes de presentar oferta (art. 48 LCSP).

3.2 Asuntos objeto del recurso

3.2.1 Costes laborales y normativa laboral vigente

Qué se impugna / qué se pretende: la determinación del coste de personal y su incidencia en presupuesto/valor estimado, por basarse en un convenio no vigente.
Criterio del Tribunal (ratio decidendi): el TACRC parte de los arts. 100.2 y 101.2 LCSP: el presupuesto y el valor estimado deben atender a precios de mercado y, en servicios intensivos en mano de obra, a los costes laborales derivados de convenios sectoriales vigentes. El Tribunal valora el “gap” temporal: desde la aprobación del nuevo convenio (agosto 2022) hasta la aprobación de la licitación (febrero 2023) había un margen “más que prudencial” para aplicarlo, por lo que la no aplicación vulnera la LCSP; además, identifica un incremento (2% enero–agosto 2022) no reflejado. Se estima el motivo y enlaza su doctrina con la Resolución 86/2023: respetar la normativa laboral convencional vigente al elaborar pliegos.

Claves prácticas: no basta una hipótesis de IPC si ya existe convenio aprobado antes del inicio del expediente; y la coherencia interna del pliego (qué convenio “se usa” y cuál se exige para ofertar) es fiscalizable.

3.2.2 Indeterminación del objeto y modificaciones

Qué se impugna / qué se pretende: se denuncia indeterminación del objeto y un pretendido “atajo” a los arts. 203 y ss. LCSP (modificaciones), por exigir adaptación del servicio a la evolución urbana.
Criterio del Tribunal: desestima. Razona que el objeto es la prestación del servicio en la totalidad del municipio durante 10 años: la ciudad evoluciona, pero el objeto “sigue siendo” la prestación en todo el término municipal. Al no definirse por zonas cerradas, las ampliaciones derivadas del crecimiento se entienden incluidas (riesgo del adjudicatario) y no suponen ni indeterminación ni modificación encubierta.

Punto crítico: el Tribunal admite una concepción “global” del objeto que desplaza el debate hacia la correcta configuración del riesgo y del alcance funcional del servicio, sin necesidad de cláusulas de modificación. Esta tesis exige, en la práctica, extremar la precisión del PPT en niveles de servicio y medios.

3.2.3 Procedimiento de urgencia: plazo de inicio de ejecución

Qué se impugna / qué se pretende: uso de urgencia sin presupuesto; y, en todo caso, un inicio de ejecución a cuatro meses.
Criterio del Tribunal: el TACRC acepta que la urgencia está acreditada (contrato previo resuelto e importancia esencial del servicio), pero estima por infracción del art. 119.2.c LCSP: en urgencia, el inicio de ejecución no puede exceder de un mes desde la formalización; fijar cuatro meses contradice la lógica del régimen de urgencia y el mandato es “taxativo”.

Enseñanza: la urgencia no es “a la carta”: aunque no se reduzca el plazo de ofertas (art. 136.1 LCSP), el hito de arranque de ejecución queda constreñido por el art. 119.2.c.

3.2.4 Comité de expertos: designación o procedimiento en el PCAP

Qué se impugna / qué se pretende: falta de identificación nominal o de procedimiento de designación del comité de expertos.
Criterio del Tribunal: estima. Distingue norma base (art. 146.2.a LCSP) —que impone comité cuando los juicios de valor pesan más— de la norma de desarrollo (art. 29 RD 817/2009), que es la decisiva: la designación debe hacerse en el PCAP, bien (i) nombrando miembros, bien (ii) estableciendo el procedimiento para designarlos. El PCAP decía solo que lo designaría la Junta de Gobierno Local y que cumpliría requisitos, pero eso no equivale a procedimiento: “no se puede asimilar competencia con procedimiento”. Reitera su doctrina (Res. 87/2015).

Checklist práctico: si no se nombra, hay que describir mínimamente el iter (criterios de selección, unidades proponentes, forma de verificación de incompatibilidades, publicidad previa a apertura), y publicarlo antes de abrir sobres.

3.2.5 Subcontratación obligatoria de prestaciones

Qué se impugna / qué se pretende: cláusula PPT que obliga a subcontratar prestaciones concretas (planes de choque, plataforma, contenerización soterrada, recogida neumática).
Criterio del Tribunal: estima. El TACRC contrasta el régimen anterior (art. 227.7 TRLCSP 2011 permitía imponer subcontratación en ciertos términos) con la LCSP: el art. 215 atribuye al contratista la decisión de subcontratar, con límites tasados, y desaparece la facultad general de imponerla. Concluye que no procede obligar a subcontratar determinadas partes, y añade un reproche adicional: falta motivación suficiente en el expediente.

Impacto: este es uno de los pronunciamientos más “operativos”: si el órgano quiere garantizar capacidades tecnológicas, la vía adecuada suele ser solvencia, condiciones de ejecución, prescripciones técnicas verificables o exigencias de medios adscritos; no la subcontratación impuesta como regla.

3.2.6 Sistema de retribución (anual con abonos mensuales)

Qué se impugna / qué se pretende: se acusa un sistema que eludiría conformidad y plazos de pago.
Criterio del Tribunal: desestima. De la lectura de PCAP/PPT concluye que la retribución es anual “a todos los efectos”, y que el fraccionamiento mensual es una facilidad de tesorería sin carácter fraudulento ni contraria al art. 198 LCSP.

3.2.7 Solvencia y “equivalencia” con clasificación (art. 77.1.b LCSP) y motivación en el expediente (art. 116.4)

Qué se impugna / qué se pretende: que no se identifique grupo/subgrupo/categoría de clasificación invocable para acreditar solvencia, o no se motive su inexistencia.
Criterio del Tribunal: estima. Aunque en servicios no es exigible clasificación, el art. 77.1.b LCSP obliga a fijar solvencia también “en términos de grupo o subgrupo… y categoría mínima” si el objeto está incluido en el ámbito de clasificación; y, en todo caso, el art. 116.4 b) y c) LCSP exige justificar en el expediente la clasificación/solvencia. El Ayuntamiento alegó en informe sobre el recurso que, por “complejidad”, no había equivalencia, pero el Tribunal subraya que esa justificación no puede construirse ex post en el informe del recurso: debe estar dentro del expediente. Apoya su criterio en la Res. 887/2019.

Consejo práctico: cuando se usen múltiples CPV/CPA o prestaciones heterogéneas, el expediente debe dejar rastro: o se identifica equivalencia (si existe) o se motiva técnicamente por qué no aplica (no basta “complejidad”).

3.2.8 Criterios de adjudicación: motivación general vs. motivación de la fórmula del precio

Qué se impugna / qué se pretende: ausencia de análisis/justificación de criterios y, en especial, de la fórmula económica que otorgaría 20/30 puntos con una baja del 5%.
Criterio del Tribunal: distingue dos planos:

• Motivación general de criterios: recuerda su doctrina (Res. 568/2020 y 939/2020): el déficit de justificación no anula “per se” si los criterios están vinculados al objeto; además, el recurrente no concretó qué criterios no estaban vinculados, por lo que desestima esa parte.
• Fórmula del precio: aquí sí estima, por exigencia expresa del art. 145.2.b LCSP: “la elección de las fórmulas se tendrá que justificar en el expediente”. Considera insuficiente decir que es “clara y objetiva”, especialmente con el efecto denunciado (umbral de 5% que “asegura” 20 puntos).

Lectura útil: la discrecionalidad técnica en criterios no exime de justificar la fórmula; la motivación debe permitir evaluar por qué el modelo de puntuación refleja mejor relación calidad-precio y no “capar” la competencia económica de modo artificioso.

3.3 Multa por temeridad o mala fe

No consta que el Tribunal imponga multa por temeridad o mala fe, ni que aprecie expresamente tales circunstancias en el acuerdo.

4. Resolución del recurso

El TACRC estima parcialmente el recurso y, como efecto, anula los pliegos y ordena la retroacción al momento anterior a su aprobación, para subsanar los extremos estimados. Levanta la suspensión del procedimiento conforme al art. 57.3 LCSP.

5. Conclusiones prácticas

1. Costes laborales: si el convenio aplicable ya está aprobado antes de iniciar/impulsar la licitación, no basta con hipótesis; el cálculo debe alinearse con la normativa laboral vigente y ser coherente en todos los documentos.
2. Urgencia: declarar urgencia obliga a respetar el “hard limit” del inicio de ejecución en 1 mes (art. 119.2.c). Un arranque a 4 meses tumba el pliego aunque la urgencia esté justificada.
3. Comité de expertos: si no se nombra en el PCAP, hay que regular un procedimiento real de designación; decir “lo designará X órgano” no cumple el RD 817/2009.
4. Subcontratación: la LCSP no avala la subcontratación impuesta como mecanismo de aseguramiento técnico. Mejor diseñar solvencia, adscripción de medios, prescripciones técnicas y verificaciones.
5. Expediente (art. 116.4): lo que no está motivado en el expediente “no se arregla” en el informe al recurso. Esto aplica de lleno a solvencia/clasificación y a criterios.
6. Fórmula del precio: la elección debe justificarse específicamente (art. 145.2.b). Si la fórmula tiene efectos “umbral” (p. ej., regalar gran parte de puntos con una baja mínima), la motivación debe ser especialmente robusta.