STS n.º 381/2024, de 5 de marzo

STS n.º 381/2024, de 5 de marzo (ECLI:ES:TS:2024:1786)

Criterio jurisprudencial fijado por la Sala Tercera (Sección 3.ª) del Tribunal Supremo sobre la admisibilidad de los “umbrales de saciedad” (topes a partir de los cuales una oferta económica no obtiene más puntuación) en los criterios de adjudicación de contratos públicos, en el marco de un recurso de casación.

1. Introducción

En contratación pública, el diseño de las fórmulas de valoración económica es un punto de fricción recurrente: de él dependen la intensidad competitiva (cuánto “empuja” a mejorar el precio o el canon) y, a la vez, la preservación de la calidad y la viabilidad del contrato. En ese contexto aparecen los umbrales de saciedad, que “cap” la puntuación económica a partir de un cierto nivel.

La relevancia casacional del asunto radica en que el Tribunal Supremo es llamado a pronunciarse—con vocación de doctrina—sobre si tales umbrales colisionan con (i) la adjudicación a la oferta económicamente más ventajosa, (ii) la eficiencia en el uso de recursos públicos y (iii) la libre competencia, y sobre su relación con el régimen de ofertas anormalmente bajas.

2. Antecedentes de Hecho

Contexto y pliegos. El Ayuntamiento de Quintanar del Rey aprobó el 27 de julio de 2017 los pliegos para la concesión del servicio público municipal de abastecimiento de agua. TECVASA impugnó dichos pliegos (y, posteriormente, la adjudicación).

Iter procesal.

1. Reposición: TECVASA recurrió en reposición y fue desestimada por acuerdo municipal de 21/09/2017.
2. Contencioso (1.ª instancia): el JCA n.º 1 de Cuenca desestimó el recurso (sentencia de 17/09/2018).
3. Apelación: el TSJ de Castilla-La Mancha (25/09/2020) estimó parcialmente; anuló la cláusula 9.ª, pero mantuvo la validez de la cláusula 11.ª (criterios de adjudicación) en lo relativo a umbrales de saciedad. Además, anuló la adjudicación por efecto reflejo de la anulación de la cláusula 9.ª, con retroacción.
4. Casación: TECVASA recurre en casación solo la parte desestimatoria relativa a la cláusula 11.ª (umbrales de saciedad).

Qué decía la cláusula 11.ª (lo esencial). Dividía la puntuación en:

• A) Criterios cuantificables automáticamente (hasta 65 puntos), incluyendo (i) canon fijo inicial (hasta 35 puntos, con canon mínimo 120.000 € y máximo 200.000 €, sin admitir ofertas fuera de esos límites) y (ii) incremento de tarifas (hasta 25 puntos, con una banda de compromiso de no incremento hasta 3 años vs revisión desde el primer año), y (iii) planes directores (hasta 5 puntos).
• B) Criterios de juicio de valor (hasta 35 puntos), no impugnados.

3. Fundamentos Jurídicos

3.1 Objeto del recurso de casación

El recurso impugna la sentencia del TSJ en cuanto considera conformes a Derecho los umbrales de saciedad incorporados en la cláusula 11.ª del PCAP, defendiendo la recurrente que vulneran los arts. 150.2 y 152.3 TRLCSP (equivalentes actuales: arts. 146.2 y 149.4 LCSP 2017).

3.2 Cuestión de interés casacional

El auto de admisión fija como cuestión con interés casacional objetivo: “aclarar si los denominados umbrales de saciedad de los criterios de adjudicación son o no conformes con el principio de adjudicación de la oferta económicamente más ventajosa, el principio de eficiencia en el uso de los recursos públicos y el principio de libre competencia entre las empresas”, identificando como normas a interpretar los arts. 150.2 y 152.3 TRLCSP.

3.3 Planteamiento de las partes

La recurrente (TECVASA) sostiene, en síntesis:

• Que los umbrales hacen previsible la puntuación y pueden provocar: igual valoración de ofertas económicas distintas (lesión de igualdad), desincentivo a ofertas más eficientes, y un desplazamiento del peso real a criterios de juicio de valor.
• Que, además, se “sustituye” de facto el procedimiento de control de ofertas anormalmente bajas (art. 152.3 TRLCSP) mediante un tope en pliegos.
• Pide que se fije doctrina declarando que los umbrales de saciedad son contrarios al art. 150.2 TRLCSP y a los principios de mejor oferta, eficiencia y competencia.

Las recurridas (FCC Aqualia y Ayuntamiento) defienden la validez del mecanismo:

• Subrayan el giro europeo hacia la mejor relación calidad-precio (Directivas 2014) y la idea de evitar “costes ocultos” derivados de ofertas excesivamente agresivas.
• Alegan que los umbrales son admisibles si están claramente previstos, son razonables y no penalizan ofertas más económicas (en términos de puntuación) de forma arbitraria; y que no vulneran el régimen de temeridad.
• El Ayuntamiento invoca, además, el efecto interpretativo de las Directivas 2014/23 y 2014/24 y la práctica administrativa (se menciona orientación del TACRC).

3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo (ratio decidendi)

La Sala parte de una definición funcional: por umbrales de saciedad entiende los criterios que “establecen límites a partir de los cuales un precio inferior (o superior) no redunda en mayor puntuación”.

(i) No hay prohibición normativa expresa. El Tribunal razona que ni el TRLCSP aplicable al caso ni la vigente LCSP contienen una prohibición explícita de límites o de un método exclusivamente proporcional para puntuar ofertas económicas; el art. 150.2 TRLCSP exige que los criterios se determinen y se detallen en pliegos/anuncio y estén vinculados al objeto, sin imponer una fórmula única.

(ii) Lectura “europeizada” del concepto de mejor oferta. La Sala apoya la admisibilidad en la Directiva 2014/24/UE: el precio no equivale necesariamente al precio más bajo y la adjudicación puede basarse en la mejor relación calidad-precio, incluyendo criterios cualitativos; incluso se contempla que el factor coste adopte forma de precio fijo, compitiendo solo en calidad, y que la ponderación se exprese mediante una banda de valores. Sobre esa base, concluye que, salvo adjudicaciones exclusivamente al precio, no se impone una maximización indefinida de la puntuación por bajar el precio/canon.

(iii) Interpretación conforme durante el TRLCSP. Aunque el contrato se rige por TRLCSP, la Sala afirma que la interpretación conforme al Derecho de la UE permite proyectar estos criterios al período posterior al fin del plazo de transposición (18/04/2016), por lo que considera admisible el uso de umbrales ya en 2017.

(iv) Relación con ofertas anormalmente bajas. El Tribunal no comparte que el art. 152.3 TRLCSP sea obstáculo: destaca que los umbrales, al impedir puntos adicionales por debajo de una cifra, persiguen una finalidad alineada con la prevención de ofertas incompatibles con la calidad exigida. No los equipara a un “atajo” ilegítimo del procedimiento de temeridad, sino a un instrumento de diseño de la competición económica.

(v) Aplicación al caso concreto. Frente a la alegación de igualdad y “fraude” por desplazamiento a criterios subjetivos, la Sala recuerda que el art. 150.2 TRLCSP permite ponderaciones y, en su caso, la intervención de expertos/comités cuando los criterios de juicio de valor tengan peso relevante; aquí la evaluación de esos criterios se encomendó a consultora conforme a pliegos, sin que se cuestionara el encargo ni el informe. Con ello, la Sala descarta la tesis de que los umbrales hagan necesariamente “decisivos en exclusiva” los criterios de juicio de valor.

3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo

Doctrina (formulación “citable”). La Sala fija que, en contratos adjudicados mediante pluralidad de criterios, no existe impedimento en la LCSP para establecer en los pliegos índices o umbrales de saciedad que limiten la valoración de ofertas económicas, siempre que estén justificados en el expediente en relación con el objeto del contrato y respeten las disposiciones legales sobre criterios de adjudicación y los principios de contratación pública.

Consecuencias prácticas (2–4):

• Diseño permitido, pero motivado: el umbral no es “libre creación”; requiere justificación conectada con prestaciones/viabilidad/calidad del contrato.
• Compatible con calidad-precio: la oferta económicamente más ventajosa no se identifica necesariamente con el precio más bajo; el pliego puede modular el incentivo económico.
• No sustituye per se la temeridad: la existencia de umbrales no implica, por sí sola, vulnerar el régimen de ofertas anormalmente bajas.
• Control caso a caso: la admisibilidad general no blinda cualquier umbral; su legalidad dependerá de su razonabilidad y encaje con criterios y principios aplicables.

4. Resolución del recurso

El Tribunal Supremo desestima el recurso de casación de TECVASA y confirma la sentencia del TSJ en el extremo controvertido (validez de la cláusula 11.ª en cuanto a los umbrales de saciedad). En costas de casación, cada parte abona las suyas y las comunes por mitad.

5. Fallo

La Sala declara “no haber lugar” al recurso y lo desestima, sin imposición de costas a ninguna de las partes en casación (con el matiz de distribución de gastos indicado en fundamentos).

6. Conclusiones prácticas

1. En casación, enfoque de legalidad estructural: cuando el auto de admisión fija una cuestión de interés casacional, es crucial orientar la impugnación a por qué el diseño del pliego contradice normas/principios y no solo a sus efectos competitivos abstractos. Aquí la Sala considera determinante la ausencia de prohibición y el marco calidad-precio.
2. Atacar (o defender) la motivación del expediente: tras esta sentencia, el punto de apoyo más sensible será la justificación del umbral “en el expediente” y su vínculo con el objeto del contrato; sin ese anclaje, el umbral queda expuesto.
3. No basta invocar “igualdad” de forma genérica: la Sala rechaza que el simple hecho de que distintas ofertas alcancen el mismo máximo determine infracción; habrá que concretar cómo se rompe la comparabilidad o la proporcionalidad en el caso.
4. Cuidado con la “sustitución” de la temeridad: alegar que el umbral elude el art. 152.3 TRLCSP exige bajar al terreno de la licitación concreta (estructura de costes, riesgos de inviabilidad, etc.). La sentencia reprocha la falta de concreción de esa línea argumental.
5. Blindaje procedimental de los criterios de juicio de valor: si se sostiene que los umbrales desplazan el peso a lo subjetivo, conviene revisar y, en su caso, impugnar la arquitectura de evaluación (comité/experto, independencia, trazabilidad). Aquí la Sala destaca que la evaluación se encomendó conforme a pliegos y no fue cuestionada.
6. Lectura conforme al Derecho UE en periodos “transicionales”: incluso bajo TRLCSP, la Sala proyecta los principios de la Directiva 2014/24/UE tras el plazo de transposición. Para litigación, esto refuerza la necesidad de argumentar en clave UE, tanto para sostener como para combatir la validez del diseño del pliego.