Criterio jurisprudencial que fija el Tribunal Supremo al resolver un recurso de casación contencioso-administrativo sobre (i) cuándo despliega efectos frente a la Administración la cesión de créditos/derechos de cobro en contratos públicos de obra y (ii) si la certificación final queda amparada por la inembargabilidad prevista para determinados “abonos a cuenta”: STS núm. 683/2025, de 3 de junio de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:2542).
1. Introducción
La cesión de créditos en contratación pública se utiliza con frecuencia como instrumento de financiación (p. ej., anticipos, factoring o acuerdos con suministradores/subcontratistas). El problema aparece cuando, tras notificarse la cesión a la Administración, se traban embargos sobre el contratista: ¿prevalece el cesionario por haber notificado antes, o prevalecen los embargos si son anteriores a la certificación?
La relevancia casacional radica en que el TRLCSP (aplicable ratione temporis) no habla de “crédito” sin más, sino de “derecho de cobro”, y conecta su eficacia con la conformidad administrativa (certificaciones/documentos equivalentes). La sentencia analiza, además, si la certificación final comparte el régimen de protección (inembargabilidad con excepciones) de las certificaciones “ordinarias” durante la ejecución.
2. Antecedentes de Hecho
Contexto del conflicto. QUIMIASFALT S.L.L. promovió recurso contencioso frente al Concello de Santiago por silencio en una reclamación de pago de dos certificaciones derivadas de un contrato administrativo, con controversia sobre la afectación de dichas certificaciones por embargos decretados tras comunicarse fehacientemente (8/9/2017) la cesión de derechos derivados del contrato.
Iter procesal.
- Juzgado CA nº 2 de Santiago (24/03/2021): estimó el recurso.
- TSJ de Galicia, Sección 3ª (Sentencia 479/2021, 03/12/2021): inadmitió la apelación respecto de la primera certificación y estimó respecto de la segunda (certificación nº 9), sosteniendo (en síntesis) que la cesión no es oponible al Ayuntamiento antes de nacer el derecho de cobro (aprobación de certificación) y que a la certificación nº 9 no le resultaba aplicable la inembargabilidad pretendida por entenderla ligada a la fase final.
- Auto de admisión (06/07/2023): delimita dos cuestiones de interés casacional.
- TS (STS 683/2025, 03/06/2025): resuelve desestimando.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
Se impugna la sentencia del TSJ de Galicia (479/2021) y se pretende que el Supremo la case y, en consecuencia, se confirme la sentencia del Juzgado (estimatoria). El núcleo: eficacia temporal de la cesión frente a embargos y régimen de embargabilidad de la certificación nº 9 (calificada en la controversia como “final”).
3.2 Cuestión de interés casacional
El auto de admisión fija expresamente dos cuestiones:
- Determinar cuándo se despliegan los efectos de la cesión de créditos en contrato público a efectos del pago directo al cesionario: si desde la notificación fehaciente a la Administración o desde la expedición y aprobación de cada certificación.
- Determinar si la certificación final de obra es o no pago a cuenta mientras no se apruebe la liquidación, a efectos de aplicar la inembargabilidad del art. 216.7.b TRLCSP (actual art. 198.7.b LCSP).
3.3 Planteamiento de las partes
Recurrente (QUIMIASFALT). Sostiene, en esencia, que conforme a la lógica civil de la cesión y a los arts. 1112 y 1271 CC, la cesión —notificada fehacientemente— debe desplegar efectos desde esa notificación, de modo que los embargos posteriores no deberían afectarle; y pide una matización de la jurisprudencia para supuestos de cesión a suministradores/subcontratistas. En la segunda cuestión, afirma que la certificación nº 9 debía considerarse pago a cuenta y, por tanto, beneficiarse de la protección del art. 216.7.b TRLCSP.
Parte recurrida (Concello). Se apoya en jurisprudencia previa del Supremo para defender que la cesión no es oponible hasta que exista derecho de cobro (certificación aprobada) y que la certificación final no participa del régimen de inembargabilidad propio de los pagos parciales durante la ejecución; además, contextualiza que los embargos provenían de deudas “sociales” (TGSS y jurisdicción social).
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo (ratio decidendi)
(i) Efectos de la cesión: primacía del régimen administrativo del “derecho de cobro”.
La Sala parte de una idea estructural: la supletoriedad del Derecho privado no opera “automáticamente” cuando existe regulación administrativa específica, y, en contratación pública, lo cedible se acota al “derecho de cobro” (no a cualquier crédito futuro). De ahí que la eficacia frente a la Administración se conecte con el momento en que ésta constata la correcta ejecución mediante certificaciones o documentos de conformidad.
Con apoyo en doctrina “consolidada” (citada por la propia sentencia), el TS reafirma que hasta que no se expiden/aprueban las certificaciones, no existe un derecho de cobro “consolidado” con eficacia traslativa bastante para enervar embargos sobre el contratista notificados antes de esa expedición. En términos prácticos: la notificación fehaciente de la cesión es requisito para que, una vez nacido el derecho de cobro, el pago se ordene al cesionario; pero no anticipa el nacimiento del derecho de cobro ni desplaza embargos previos a la certificación.
La Sala rechaza la pretensión de “modular” la doctrina por el hecho de que el cesionario sea suministrador/subcontratista: destaca que el art. 216.7.b TRLCSP (embargo para pagar a suministradores/subcontratistas) no versa sobre cesión de créditos, y que el TRLCSP contiene otras garantías específicas de pago a esos operadores sin necesidad de forzar la regla sobre eficacia de la cesión.
(ii) Certificación final: es “a cuenta” de la liquidación, pero no goza de inembargabilidad.
En el segundo eje, la Sala realiza un doble movimiento:
- Primero, afirma con claridad que la certificación final es, normativamente, “a cuenta de la liquidación” (art. 235 TRLCSP) y recuerda jurisprudencia propia que califica la certificación final como acto provisional o a cuenta, susceptible de ajuste en la liquidación.
- Segundo —y aquí está la clave— niega que de ese carácter “a cuenta” se siga la aplicación del régimen de inembargabilidad del art. 216.7 TRLCSP.
La Sala razona de forma teleológica y constitucional: la inembargabilidad (con excepciones) se explica porque las certificaciones ordinarias durante la ejecución operan como fondos públicos afectos a una obra en curso, destinados a facilitar su correcta realización; de ahí la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 169/1993) sobre la racionalidad y proporcionalidad de limitar la ejecución a ciertos créditos vinculados a la obra. Pero esa finalidad decae en la certificación final, porque la obra ya está concluida y recepcionada; extender la inembargabilidad a ese momento supondría un sacrificio desproporcionado del derecho de ejecución de otros acreedores, con riesgo de colisión con los arts. 14 y 24 CE.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La Sala fija doctrina en dos proposiciones “citables”:
a) La cesión de derechos derivados de un contrato administrativo de obras, aunque se notifique fehacientemente, no produce efectos oponibles a embargos notificados a la Administración antes de la expedición/aprobación de las certificaciones de obra.
b) La garantía de inembargabilidad del art. 216.7 TRLCSP no se aplica a la certificación final de obras (a estos efectos, no se considera “abono a cuenta” protegido por ese precepto).
Consecuencias prácticas:
- La notificación de la cesión no blinda frente a embargos si éstos se notifican antes de la certificación aprobada.
- En estrategias de financiación (factoring/cesiones), el riesgo de embargo se reduce cuando la cesión recae sobre derechos de cobro ya nacidos (certificación emitida y aprobada).
- La certificación final queda fuera del “paraguas” del art. 216.7 TRLCSP: no cabe invocar automáticamente esa protección para excluir embargos de terceros.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo desestima el recurso de casación (“no haber lugar”), al considerar correcta la interpretación del TSJ tanto sobre la inoponibilidad de la cesión frente a embargos anteriores a la certificación, como sobre la inaplicación del art. 216.7 TRLCSP a la certificación final.
5. Fallo
El fallo declara, en síntesis, no haber lugar al recurso y no imponer costas ni en casación ni en la instancia. (No consta en el extracto facilitado ninguna condena adicional).
6. Conclusiones prácticas
- En casación, es decisivo encuadrar el debate en el binomio “crédito civil” vs. “derecho de cobro administrativo”: la Sala reitera que el TRLCSP desplaza la supletoriedad civil cuando regula específicamente el momento de nacimiento del derecho de cobro.
- Si se litiga sobre cesión, hay que probar y ordenar cronológicamente: notificación fehaciente, fechas de embargos, expedición/aprobación de certificaciones. El criterio jurisprudencial es eminentemente temporal.
- No basta con invocar la protección de subcontratistas/suministradores: la Sala no admite usar el art. 216.7.b TRLCSP como “atajo” interpretativo para anticipar efectos de la cesión.
- La certificación final puede ser “a cuenta” de la liquidación, pero no por ello es inembargable: el argumento teleológico-constitucional (obra ya concluida) debe ser abordado expresamente si se pretende lo contrario.
- En recursos de casación, cuidado con pretender reabrir hechos (p. ej., discutir si era o no certificación final): la Sala recuerda el límite de revisión fáctica en casación.