Criterio jurisprudencial fijado por el Tribunal Supremo sobre el sentido del silencio administrativo cuando se reclama a la Administración el pago de servicios de depósito judicial prestados sin contrato formal, y cómo esa calificación condiciona la estrategia del recurso de casación: STS 1144/2025, de 17 de septiembre de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:3926).
1. Introducción
La sentencia aborda un problema muy frecuente en la práctica contencioso-administrativa: prestaciones efectivamente realizadas para la Administración (aquí, depósito judicial de vehículos, embarcaciones y otros bienes) sin que se haya formalizado el correspondiente contrato. La anomalía contractual suele empujar al prestador a articular su reclamación como enriquecimiento injusto o figuras afines, intentando eludir las reglas propias de la contratación pública.
La relevancia casacional del asunto radica en un punto técnico, pero decisivo: si la falta de respuesta administrativa convierte la reclamación en estimada (silencio positivo) o desestimada (silencio negativo). En términos de litigación, esa calificación impacta en (i) la carga de impugnación, (ii) el alcance del suplico, (iii) la necesidad —o no— de un pronunciamiento de fondo sobre la deuda y (iv) la construcción del interés casacional objetivo.
El Tribunal Supremo aprovecha el recurso para cerrar una laguna explícita: existían pronunciamientos sobre depósitos judiciales, pero no —según el auto de admisión— un criterio jurisprudencial directo sobre el silencio aplicable cuando no hay contrato formal.
2. Antecedentes de Hecho
Contexto material. La mercantil Grúas Sur Europa, S.L. reclamó el pago de cantidades por servicios de depósito judicial prestados durante 2017, vinculados a bienes afectos a diligencias judiciales, a instancia/encargo de la Administración autonómica competente.
Acto administrativo impugnado. La Dirección General competente de la Junta de Andalucía dictó resolución de 12 de abril de 2021 desestimando la reclamación, confirmada en alzada.
Iter procesal en la instancia. La empresa interpuso recurso contencioso-administrativo (TSJ de Andalucía, Sevilla, Sección 1.ª). La sentencia de 27 de mayo de 2024 estimó parcialmente: anuló las resoluciones y reconoció el derecho al abono en la medida en que la realidad de los depósitos se acreditase con documentación pública que permitiese identificar el bien, su vinculación a causa judicial y la orden de devolución sin gastos, aplicando tarifas aprobadas en la Instrucción de 25/04/2002 (actualizadas por IPC) e IVA. No impuso costas.
Preparación y admisión del recurso. La mercantil preparó casación; el TSJ la tuvo por preparada (auto de 11/06/2024). El Tribunal Supremo admitió el recurso por auto de 4 de diciembre de 2024.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
Se impugna la sentencia del TSJ de Andalucía (27/05/2024) en lo que resulta decisivo para la recurrente: la negación del silencio positivo en la reclamación de pago. La mercantil pretende que se declare producida estimación por silencio respecto de su reclamación administrativa; además, solicita que se ordene al TSJ dictar sentencia complementaria sobre un pretendido recurso indirecto contra la Instrucción de 25/04/2002.
3.2 Cuestión de interés casacional
El auto de admisión formula con claridad la cuestión nuclear:
Determinar el sentido del silencio administrativo en reclamaciones de pago por servicios prestados como depósito judicial, sin contrato formal entre Administración y depositario.
Como normas “en principio” a interpretar, se identifican el art. 24 de la Ley 39/2015 y la DF 4.ª.2 de la Ley 9/2017 (LCSP), en relación con el régimen civil (se citan arts. 1758 y ss. CC).
3.3 Planteamiento de las partes
La recurrente sostiene que la sentencia de instancia infringe los arts. 21.3, 24.1 y 24.3.a) de la Ley 39/2015, porque el silencio debía ser estimatorio. Su tesis pivota sobre una distinción: no se estaría ante responsabilidad o ejecución contractual, sino ante un “genuino cuasicontrato” (gestión de negocios ajenos/cobro de lo indebido) o una acción de enriquecimiento injusto “autónoma”, por lo que no sería aplicable la regla de silencio negativo propia de procedimientos contractuales de reclamación de cantidades. Apoya su argumentación en jurisprudencia que, según afirma, separa enriquecimiento injusto de la acción contractual de pago.
La Junta de Andalucía se opone pidiendo la confirmación. Subraya que la recurrente no combate con suficiente densidad el argumento central del TSJ: la reclamación, aunque se formule como enriquecimiento injusto, se ancla materialmente en una relación obligacional de naturaleza contractual (prestación de servicios a la Administración), por lo que procede aplicar el silencio negativo previsto para reclamaciones de cantidad vinculadas a contratos administrativos. Añade, además, que el escrito de interposición no afronta mínimamente un motivo adicional aludido por la instancia: la exclusión del silencio positivo por afectar a la gestión de un servicio público (art. 24.1 Ley 39/2015).
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo
La ratio decidendi se construye en dos planos, combinando realismo material (qué es lo que realmente se reclama) con coherencia sistemática (por qué la falta de contrato no puede mejorar la posición jurídica del reclamante).
a) La Sala parte de una “anomalía” jurídica, pero no la premia. El Tribunal reconoce expresamente que lo ocurrido —prestar servicios de depósito judicial sin formalización contractual— es una anomalía desde la perspectiva de las garantías y exigencias de la contratación pública: debió instrumentarse mediante contrato con sus requisitos de preparación, adjudicación, ejecución y terminación. Ahora bien, esa irregularidad no desplaza el debate hacia un terreno ajeno a la contratación pública, sino que obliga a encuadrarlo correctamente.
b) Reconocimiento del derecho al pago por enriquecimiento injusto, sin convertirlo en atajo procedimental. La Sala afirma que la ausencia de contrato formal no puede impedir el abono de lo efectivamente prestado, porque lo contrario produciría enriquecimiento injusto en favor de la Administración. Lo fundamenta en doctrina reiterada: el formalismo contractual no legitima que la Administración se beneficie de servicios u obras sin retribución cuando han sido ordenados por quien ostenta apariencia de potestad y los defectos formales no son imputables al prestador.
Este reconocimiento, sin embargo, no implica aceptar la consecuencia procesal que persigue la recurrente (silencio positivo). El Supremo separa dos ideas que el recurrente intenta conectar: (i) existe derecho sustantivo a cobrar si se acreditan prestaciones y encargo; (ii) la regla de silencio aplicable a la reclamación de cantidad no cambia por el hecho de que falte contrato.
c) La hermenéutica casacional “no es en abstracto”: el objeto real del litigio manda. La Sala recuerda que la respuesta casacional debe darse atendiendo al objeto concreto del pleito. Desde esa premisa, concluye que, materialmente, la empresa está reclamando el pago de unos servicios prestados por encargo de la Administración, lo que se inserta en una relación obligacional de naturaleza contractual.
d) Principio de no mejora por irregularidad: “la falta de formalización no puede suponer mejor derecho”. Este es el giro decisivo. Aunque el prestador, ante la falta de contrato, pueda apoyarse en enriquecimiento injusto para obtener el pago, ello no puede colocarle en mejor posición que la que tendría un contratista con contrato formalizado que reclama cantidades por ejecución del contrato. Si a este último la normativa le impone silencio negativo en reclamaciones de cantidad, no es razonable que el prestador “irregular” obtenga silencio positivo por el mero defecto formal.
e) Aplicación directa de la DF 4.ª de la LCSP a la reclamación de cantidades. Con esa lógica, la Sala aplica la regla expresa de la disposición final cuarta de la Ley 9/2017, que establece el silencio desestimatorio “en todo caso” para procedimientos iniciados a solicitud del interesado que tengan por objeto la reclamación de cantidades u otras cuestiones relativas a la ejecución, cumplimiento o extinción de un contrato administrativo, sin perjuicio del deber de resolver. Esta previsión, ya existente en normativa anterior (TRLCSP 2011), se proyecta aquí porque, aun sin contrato formal, la realidad material es la de una prestación de servicios a la Administración en el marco de una relación obligacional contractual.
f) Delimitación del ámbito del recurso: rechazo de “cuestiones extrañas” (recurso indirecto contra la Instrucción). En cuanto a la segunda pretensión (que el TSJ se pronuncie sobre un recurso indirecto contra la Instrucción de 25/04/2002), el Supremo la considera ajena al debate delimitado por el interés casacional objetivo. Advierte que resolver cuestiones extrañas “reconvertiría” la casación en una nueva instancia, contrariando su finalidad y límites. Por ello declara improcedente su análisis y, correlativamente, señala que no puede fijar doctrina sobre esa cuestión.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La doctrina jurisprudencial queda formulada de manera expresa y “citable”:
En las reclamaciones de pago por servicios prestados como depósito judicial, aun sin contrato formal con la Administración, el silencio administrativo es negativo por aplicación de la disposición final cuarta de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público.
Consecuencias prácticas:
- Estrategia procedimental: no cabe construir la pretensión principal sobre “estimación por silencio” para cobrar; debe acreditarse la prestación/encargo y discutir el fondo de la deuda.
- No hay “premio” por irregularidad: la falta de formalización contractual no mejora la posición del prestador frente al contratista regular.
- Delimitación casacional estricta: pretensiones colaterales (p. ej., impugnación indirecta de instrucciones/tarifas) pueden quedar fuera si no integran la cuestión de interés casacional.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo desestima el recurso de casación y confirma la sentencia del TSJ de Andalucía, al considerar que la instancia se ajusta sustancialmente al criterio interpretativo fijado: remitir la calificación del silencio y el régimen aplicable a la normativa de contratos era correcto.
5. Fallo
El fallo (sin transcribirlo íntegramente) contiene tres pronunciamientos: (i) fija la doctrina jurisprudencial del fundamento cuarto; (ii) declara no haber lugar al recurso y lo desestima, confirmando la sentencia recurrida; y (iii) impone las costas conforme al art. 93.4 LJCA: cada parte las suyas y las comunes por mitad, al no apreciarse temeridad o mala fe.
6. Conclusiones prácticas
- En reclamaciones de cantidad ligadas a prestaciones para la Administración, el “envoltorio” (enriquecimiento injusto) no altera el “núcleo” (relación obligacional contractual): el silencio será negativo si el régimen contractual lo impone.
- Evita basar la casación en el automatismo del silencio positivo cuando el supuesto encaja en el perímetro de la LCSP; la Sala enfatiza que la irregularidad formal no genera mejor derecho.
- Acreditación probatoria como eje del pleito: si el silencio es negativo, la victoria dependerá de probar encargo, prestación y cuantificación (tal como ya exigía la instancia con documentación pública y trazabilidad del bien y causa).
- Delimita con precisión el interés casacional en la preparación e interposición: pretender introducir cuestiones adicionales (p. ej., impugnación indirecta de una instrucción) puede ser rechazado por “ajeno” a la cuestión admitida.
- Casación no es tercera instancia: la sentencia refuerza que la Sala no reabre el pleito, sino que resuelve dentro de los límites materiales y procesales del recurso.
- Costas: en escenarios sin temeridad, es plausible un reparto neutral en casación (cada parte las suyas y comunes por mitad), lo que debe ponderarse en la decisión de recurrir.