STS 1135/2025, de 15 de septiembre de 2025

Criterio jurisprudencial que fija el Tribunal Supremo, en casación, sobre el sentido del silencio administrativo cuando se reclama el pago de servicios de depósito judicial prestados sin contrato administrativo formalizado, y explicar sus implicaciones prácticas en litigación contencioso-administrativa STS 1135/2025, de 15 de septiembre de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:3921).

1. Introducción

El depósito judicial de vehículos y otros bienes intervenidos en procedimientos judiciales genera, con frecuencia, una realidad operativa que no siempre se acompasa con las exigencias formales de la contratación pública. Este caso parte justamente de esa disfunción: servicios efectivamente prestados por un depositario a requerimiento de la Administración, pero sin un contrato formalizado “en regla”. En ese escenario, la controversia se desplaza a un punto procesal y sustantivo muy concreto: ¿qué ocurre si la Administración no resuelve en plazo la reclamación de pago? Es decir, ¿silencio positivo o silencio negativo?

La relevancia casacional es clara: la respuesta condiciona la posición procesal del reclamante (título habilitante, carga de impugnación, ejecución) y delimita el alcance de las especialidades del ámbito contractual público frente a acciones como el enriquecimiento injusto o figuras afines (cuasicontractuales).

2. Antecedentes de Hecho

La mercantil Grúas del Sur de Europa, S.L. reclamó a la Junta de Andalucía el pago por gastos de depósito judicial de diversos vehículos, embarcaciones y otros efectos, derivados de procedimientos judiciales de la provincia de Cádiz, correspondientes al año 2020. La reclamación (por importe global que en la sentencia de instancia se identifica como 6.543.193,20 € respecto de servicios del año 2020) fue desestimada, y se generó litigio también por la denegación de una certificación de silencio positivo.

Iter procesal:

• Instancia (TSJ de Andalucía, sede Sevilla, Sección 1.ª, sentencia 27/09/2023):
  1. Inadmite el recurso frente a la resolución que denegó certificar el silencio positivo.
  2. Estima parcialmente el recurso frente a la desestimación presunta del alzada, reconociendo el derecho al pago de los gastos acreditados en el expediente, con cuantificación conforme a la Instrucción de 25/04/2002, actualización por IPC, más IVA e intereses legales (art. 106.2 LJCA).
• Casación (TS, Sección 5.ª): la mercantil prepara e interpone recurso; el auto de admisión identifica interés casacional objetivo, y la Junta se opone solicitando confirmación.

3. Fundamentos Jurídicos

3.1 Objeto del recurso de casación

En casación, la recurrente pretende esencialmente:
a) que se revoque la sentencia de instancia y se declare que el silencio era estimatorio, obligando a la Administración a “cumplir” el silencio positivo respecto de la reclamación de pago; y
b) de forma adicional, que se ordene dictar una sentencia complementaria para pronunciarse sobre un recurso indirecto contra la Instrucción de 25/04/2002.

3.2 Cuestión de interés casacional

El auto de admisión fija como cuestión con interés casacional objetivo: “determinar el sentido del silencio administrativo en el supuesto de reclamación de pago por los servicios prestados en concepto de depósito judicial, sin haber mediado la celebración de contrato formal entre la Administración y el depositario”.

Como normas “a interpretar” se mencionan, entre otras, el art. 24 de la Ley 39/2015 y la DF 4.ª.2 de la Ley 9/2017 (LCSP), en relación con los arts. 1758 y ss. del Código Civil.

3.3 Planteamiento de las partes

La recurrente sostiene que no está ante una reclamación típicamente contractual sometida al régimen propio de contratos del sector público, sino ante un “genuino caso de cuasicontrato” (equiparable a gestión de negocios ajenos o cobro de lo indebido), y por tanto defiende el silencio estimatorio conforme a los arts. 21 y 24 de la Ley 39/2015, negando la aplicabilidad del silencio negativo característico del ámbito contractual. Para apuntalar esa tesis, invoca jurisprudencia sobre enriquecimiento injusto y distingue entre la acción de pago contractual y la acción de enriquecimiento.

La Junta de Andalucía, en oposición, respalda la sentencia del TSJ: a su juicio, lo determinante no es la etiqueta de la acción ejercitada, sino la realidad de la relación obligacional: hubo prestación de servicios a instancia de la Administración en un marco materialmente contractual; la falta de formalización no puede convertir esa situación en un “mejor derecho” para el reclamante en materia de silencio administrativo. Añade, además, que la recurrente no combate de forma suficiente el argumento adicional de instancia relativo a la exclusión del silencio positivo por el art. 24.1 de la Ley 39/2015 cuando se trata de gestión de servicios públicos.

3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo (ratio decidendi)

La Sala parte de una constatación: la ausencia de contrato formalizado en servicios de depósito judicial prestados por encargo de la Administración constituye una “anomalía” jurídica, especialmente en un sistema de garantías contractuales como el actual. Debería haberse instrumentado el encargo mediante contrato conforme a la legislación de contratos del sector público.

Ahora bien, el Tribunal Supremo realiza un doble movimiento argumental, decisivo para la solución:

1. Reconoce el derecho material al pago (para evitar enriquecimiento injusto).
   La Sala reitera la idea —presente en su jurisprudencia— de que el defecto formal de la contratación no puede ser un obstáculo para abonar lo efectivamente prestado cuando el servicio fue encargado por quien ostentaba apariencia de potestad, pues de lo contrario se produciría un enriquecimiento injusto contrario a buena fe, equidad y seguridad jurídica. Este punto, importante, evita que la discusión sobre el silencio se interprete como un “castigo” al proveedor: el pago es debido si concurren los presupuestos materiales.
2. Pero separa el plano material del plano procedimental del silencio: la falta de contrato no mejora la posición del reclamante.
   Aquí se ubica el núcleo doctrinal: aunque el reclamante pueda acudir a enriquecimiento injusto por ausencia de contrato formal, lo que está reclamando —dice la Sala— es el pago de servicios prestados por encargo administrativo, lo que “claramente se enmarca dentro de una relación obligacional de naturaleza contractual” desde el punto de vista material. Y, por tanto, la reclamación de cantidades debe quedar sometida a la misma consecuencia jurídica que tendría si existiera un contrato formal: silencio desestimatorio. La Sala enfatiza que la falta de formalización no puede suponer “mejor derecho” para quien reclama.

Con ese enfoque, el Tribunal Supremo conecta la cuestión con el régimen normativo específico de los procedimientos vinculados a reclamaciones de cantidades y cuestiones relativas a la ejecución, cumplimiento o extinción de contratos administrativos. En ese ámbito, la LCSP (y antes el TRLCSP) consagra expresamente el silencio negativo, manteniendo “sin perjuicio” la obligación de resolver. La Sala aplica de manera directa la Disposición final cuarta de la Ley 9/2017, que prevé que, transcurrido el plazo sin notificación, el interesado puede considerar desestimada su solicitud por silencio administrativo.

Finalmente, la Sala añade un apunte metodológico relevante para casación: la interpretación exigida por el auto de admisión no puede hacerse “en abstracto”, sino conectada al objeto del litigio y a su encaje material. Esa idea sirve para neutralizar intentos de reconfigurar el caso como si se tratara de una acción totalmente ajena al ámbito contractual público.

3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo

Doctrina jurisprudencial (formulación “citable”):
En las reclamaciones de pago por servicios prestados en concepto de depósito judicial sin contrato formal entre Administración y depositario, el silencio administrativo es negativo, por aplicación de la disposición final cuarta de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público.

Consecuencias prácticas (2–4):

• La falta de contrato formalizado no convierte la reclamación de pago en un procedimiento con silencio estimatorio; el reclamante no obtiene una ventaja procedimental por la irregularidad contractual.
• La vía del enriquecimiento injusto puede sostener el derecho material al cobro, pero no altera el régimen del silencio aplicable a reclamaciones de cantidades ligadas materialmente a prestaciones propias de un contrato público.
• En litigación, la estrategia debe orientarse a acreditar la prestación y su encargo (para el pago), asumiendo que el silencio opera como desestimación presunta y abre la vía impugnatoria, no como estimación automática.

4. Resolución del recurso

El Tribunal Supremo desestima el recurso de casación y confirma la sentencia del TSJ de Andalucía, al considerar que la instancia ya había encauzado correctamente el problema del silencio al remitirse al régimen contractual.

Además, respecto de la pretensión “adicional” sobre el recurso indirecto contra la Instrucción de 25/04/2002, la Sala declara que es ajena al objeto delimitado por el interés casacional y advierte que resolverla supondría desnaturalizar la casación convirtiéndola en una nueva instancia, lo que le está vedado.

5. Fallo

Sin transcribirlo íntegramente, el fallo:

• fija la doctrina jurisprudencial indicada;
• declara no haber lugar al recurso y lo desestima, confirmando la sentencia impugnada; y
• impone las costas del recurso de casación en los términos del art. 93.4 LJCA (cada parte las suyas y las comunes por mitad, al no apreciarse temeridad ni mala fe).

6. Conclusiones prácticas

1. No “apuestes” al silencio positivo cuando el objeto real sea una reclamación de cantidades por prestación típica de contratación pública: la Sala encuadra materialmente el vínculo como contractual aunque falte formalización.
2. Si vas por enriquecimiento injusto, úsalo para sostener el derecho al cobro, pero no como palanca para alterar el régimen del silencio: el TS separa nítidamente ambos planos.
3. Estructura la demanda con una prueba exhaustiva del encargo, prestación y aceptación tácita/efectiva por la Administración: ahí se juega el fondo; el silencio, en cambio, opera como desestimación presunta habilitante de recurso.
4. En casación, ajusta el debate a la cuestión admitida: la Sala es estricta con la prohibición de transformar el recurso en una revisión completa del pleito (inadmite “derivas” ajenas al interés casacional).
5. Como técnica procesal, asume que la desestimación presunta no elimina la obligación de resolver: puede interesar pedir resolución expresa (y sus efectos) sin confiar en “títulos” automáticos por silencio estimatorio en este ámbito.