STS 1014/2023, de 17 de julio (ECLI:ES:TS:2023:3566)

STS 1014/2023, de 17 de julio (ECLI:ES:TS:2023:3566)

Criterio jurisprudencial que fija el Tribunal Supremo (Sala Tercera, Sección 3.ª) sobre los límites de la liquidación en contratos concesionales (mixtos de obra y explotación) cuando existe una “mejora” ofertada por el concesionario a coste cero para la Administración, y la resolución contractual sobreviene antes del término concesional: si esa mejora integra o no la “inversión” indemnizable del art. 247 LCSP 30/2007, y qué papel juegan enriquecimiento injusto y riesgo y ventura.

1. Introducción

El pleito se encuadra en la contratación pública concesional, concretamente en la liquidación económica tras la resolución anticipada de una concesión administrativa para ejecutar y explotar un complejo deportivo con piscina cubierta. La casación resulta relevante porque el debate, frecuente en la práctica, aparece cuando la oferta adjudicataria incorpora mejoras (sobreinversión) que “enriquecen” el objeto pero se pactan sin contraprestación: al resolverse el contrato, ¿puede el concesionario reclamar su valor neto como inversión amortizable, invocando el enriquecimiento injusto de la Administración?

La sentencia es además un buen ejemplo de cómo el Tribunal Supremo delimita el uso del enriquecimiento injusto cuando existe una fuente obligacional contractual “cerrada”: los pliegos como ley del contrato.

2. Antecedentes de Hecho

Contexto y contrato. El Ayuntamiento de Cabrils licitó una concesión para la ejecución de obras y explotación de un complejo deportivo. Los pliegos preveían criterios de adjudicación que incluían “otras mejoras” y, de manera expresa, valoraban como mejora el aumento de superficie construida y equipamiento a cargo del concesionario. La adjudicataria (posteriormente Areva Trading S.L.U.) ofertó una ampliación del complejo, elevando el presupuesto de ejecución respecto del inicialmente previsto. Esa mejora quedó incorporada al contrato (cláusula 2.8), como prestaciones adicionales a cargo del concesionario.

Resolución del contrato y liquidación administrativa. La concesionaria entró en fase de liquidación concursal, lo que determinó la resolución contractual por causa prevista en la LCSP 30/2007 (art. 246.2). El Ayuntamiento aprobó la liquidación económica (acuerdos y decretos de 2016), y en la partida controvertida trató la mejora como un concepto no indemnizable para la Corporación (coste “0”).

Iter procesal.

• JCA n.º 6 Barcelona (sentencia 2/10/2018): estima parcialmente el recurso de Areva y fija una liquidación a su favor; en lo relevante, asume que la mejora constituye un activo recibido por el Ayuntamiento e indemnizable según amortización (se cuantifica el valor neto de la mejora).
• TSJ Cataluña, Sección 5.ª (sentencia 24/11/2020): estima parcialmente la apelación del Ayuntamiento solo para ajustar la partida de “aportación a la inversión”, pero mantiene que la “mejora a coste 0” debe incluirse como inversión, apelando a evitar el enriquecimiento injusto municipal.
• Tribunal Supremo (STS 1014/2023): admite casación y resuelve la cuestión de interés casacional, declarando que esa mejora pactada a coste 0 no es inversión indemnizable ex art. 247 LCSP 30/2007; y ordena retroacción para que el TSJ dicte nueva sentencia sobre la apelación, sin reexaminar lo ya fijado.

3. Fundamentos Jurídicos

3.1. Objeto del recurso de casación

Se impugna la sentencia del TSJ Cataluña (24/11/2020) en el extremo en que consideró indemnizable, dentro de la liquidación, la mejora en la inversión a coste “0” ofertada por el concesionario y recogida en pliegos/contrato. El Ayuntamiento pretende que se declare que esa mejora no integra la inversión a abonar al concesionario en la liquidación del art. 247 LCSP 30/2007 y que, por tanto, no hay enriquecimiento injusto si se excluye.

3.2. Cuestión de interés casacional

El auto de admisión fija dos preguntas: (i) si, en contratos mixtos de obra y explotación, con resolución anticipada no imputable a la Administración, la sobreinversión establecida como mejora sin coste para la Administración forma parte de la inversión a abonar; y (ii) cómo se aplican en ese contexto los principios de prohibición del enriquecimiento injusto y riesgo y ventura del concesionario. Se identifica como norma a interpretar el art. 247.1 LCSP 30/2007.

3.3. Planteamiento de las partes

Recurrente (Ayuntamiento). Sostiene que:

• Los pliegos y el contrato configuraron la mejora como prestación asumida por el concesionario sin coste para la Administración; por tanto, no puede “reconvertirse” en inversión indemnizable en liquidación.
• El art. 247.1 LCSP 30/2007 indemniza inversiones “necesarias” para la explotación, atendiendo a amortización; una mejora voluntaria pactada a coste 0 no encaja ahí.
• Incluirla trasladaría a la Administración el riesgo de una decisión empresarial del concesionario, desnaturalizando el principio de riesgo y ventura.
• Añade un motivo procesal: posible incongruencia/reformatio in peius por empeorar su posición como apelante.

Recurrida (Areva). Defiende que:

• La mejora, aunque “perfeccionadora”, fue aceptada por la Administración y ejecutada; excluir su compensación permitiría un aprovechamiento patrimonial injustificado (la Administración habría relicitado beneficiándose de obra ya ejecutada).
• El riesgo y ventura se atenúa por la equidad y el enriquecimiento injusto para evitar desequilibrios no justificados.

3.4. Criterio de la Sala del Tribunal Supremo (ratio decidendi)

La Sala articula el razonamiento en dos ejes:

(i) Primacía del pliego/contrato (“ley del contrato”). El Tribunal recuerda su jurisprudencia reiterada: el pliego de cláusulas rige la relación, vincula a las partes y es el primer canon para determinar derechos y obligaciones. Con esa premisa, la Sala razona que la mejora controvertida estaba expresamente pactada en pliegos y contrato como prestación adicional asumida por el concesionario sin contraprestación económica municipal. En liquidación, por tanto, “ha de estarse” a lo pactado.

(ii) Improcedencia del enriquecimiento injusto cuando existe título contractual. El Tribunal Supremo delimita el alcance del principio: el enriquecimiento injusto opera en defecto de contrato como fuente obligacional; si la prestación está concertada y aceptada en el marco del contrato concesional, la fuente de la obligación es el contrato, y el principio no puede utilizarse para alterar lo pactado ni para desplazar la disciplina de contratos públicos. Por ello, la mejora a coste 0 no puede considerarse inversión indemnizable ex art. 247 LCSP 30/2007 a efectos de liquidación.

A partir de ahí, el Tribunal declara haber lugar al recurso en ese extremo y casa la sentencia autonómica en cuanto aplicó el enriquecimiento injusto para incluir la mejora como inversión.

3.5. Doctrina fijada por el Tribunal Supremo

Doctrina jurisprudencial: En la liquidación derivada de la resolución de una concesión (art. 247 LCSP 30/2007), la mejora ofertada y pactada en pliegos/contrato como prestación a cargo del concesionario “sin coste” para la Administración no constituye inversión indemnizable; y no procede invocar el enriquecimiento injusto para retribuirla, porque existe título contractual que disciplina la prestación y vincula a las partes.

Consecuencias prácticas (derivadas del razonamiento de la Sala):

• Si la mejora está contractualmente configurada como obligación del concesionario sin contraprestación, no puede reclamarse luego en liquidación como “inversión” a abonar.
• El enriquecimiento injusto no funciona como “cláusula correctora” para revisar el precio pactado o reasignar riesgos cuando el contrato ya reguló la prestación.
• La liquidación ex art. 247 exige interpretar el concepto de inversión atendiendo al plan contractual y a lo que las partes definieron como cargas y prestaciones.

4. Resolución del recurso

El Tribunal Supremo estima el recurso de casación del Ayuntamiento y casa/anula la sentencia del TSJ Cataluña en el extremo relativo a considerar indemnizable la mejora a coste 0 por enriquecimiento injusto. Sin embargo, no entra a recalcular definitivamente la liquidación porque aprecia que existe un motivo procesal adicional (incongruencia/reformatio in peius) que exige que la Sala de apelación dicte nueva sentencia. Por ello acuerda la retroacción de actuaciones para que el TSJ resuelva la apelación conforme a Derecho, con el límite de que no puede reabrir la cuestión ya decidida sobre la no indemnizabilidad de la mejora.

5. Fallo

La Sala declara, en esencia: (i) ha lugar al recurso; (ii) se devuelven las actuaciones al TSJ con retroacción al momento anterior a dictar sentencia para que dicte nueva resolución, sin reexaminar la cuestión del carácter indemnizable de la mejora; y (iii) no impone costas de casación y difiere las de instancia/apelación a lo que resuelva la nueva sentencia.

6. Conclusiones prácticas

1. En casación sobre liquidaciones concesionales, el primer “campo de batalla” es el diseño del pliego: si la mejora aparece como obligación sin coste para la Administración, el Tribunal Supremo la tratará como no indemnizable.
2. El argumento de enriquecimiento injusto pierde fuerza cuando hay un título contractual expreso; la Sala lo concibe como remedio subsidiario, no como mecanismo para reequilibrar lo pactado.
3. Para articular interés casacional, resulta eficaz formular la pregunta en torno a qué integra “inversión” del art. 247 y cómo se coordinan los principios generales con la lex contractus.
4. En estrategia procesal, esta sentencia recuerda que los motivos “materiales” pueden coexistir con motivos “procesales” (incongruencia/reformatio), y que el Supremo puede optar por retroacción si la sentencia de apelación debe rehacerse en su conjunto, fijando a la vez un límite de cosa interpretada para el tribunal a quo.
5. En contratos de larga duración, es recomendable documentar en el expediente y en el plan económico-financiero el impacto de mejoras y su tratamiento indemnizatorio, porque en liquidación el tribunal atenderá a lo pactado y a cómo se integró en la economía del contrato.