Criterio jurisprudencial que fija el Tribunal Supremo (Sala Tercera) sobre la reserva de contratos a favor de Centros Especiales de Empleo (CEE) de iniciativa social y su compatibilidad con los principios de igualdad de trato y proporcionalidad en contratación pública, a propósito de un recurso de casación: STS 1302/2025, de 16 de octubre de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:4471).
1. Introducción
La sentencia aborda una cuestión recurrente en contratación pública socialmente responsable: hasta dónde puede el legislador nacional “apretar” el perímetro subjetivo de los contratos reservados más allá del mínimo europeo del art. 20 de la Directiva 2014/24/UE, sin vulnerar los principios del art. 18 (igualdad, no discriminación, proporcionalidad y prohibición de restringir artificialmente la competencia).
El interés casacional se justifica por la necesidad de armonizar la reserva española (DA 4ª LCSP y la definición legal de “CEE de iniciativa social” introducida vía DF 14ª) con la doctrina del TJUE (asunto C-598/19, 6.10.2021), que admite requisitos adicionales nacionales siempre que respeten igualdad y proporcionalidad.
2. Antecedentes de Hecho
Contexto y controversia. CONACEE impugna los pliegos de un contrato del Ayuntamiento de San Javier para “servicios de conservación y mantenimiento” de parques y jardines, en el que se reserva el Lote 1 a CEE sin ánimo de lucro / de iniciativa social (servicios de plantación de césped y arbolado, según recoge la instancia).
Vía administrativa previa. El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (resolución de 7.9.2018) desestima el recurso especial y confirma los pliegos.
Instancia judicial. El TSJ de Murcia (sentencia 17.6.2022, PO 383/2018) desestima el contencioso, considera conforme a Derecho la reserva del lote y niega vulneración de igualdad/proporcionalidad, apoyándose expresamente en la STJUE de 6.10.2021 (C-598/19).
Iter casacional. CONACEE prepara e interpone casación (rec. 6815/2022). El auto de admisión de 2.10.2023 delimita la cuestión de interés casacional y remite para enjuiciamiento; finalmente resuelve la Sección Tercera por STS 1302/2025, de 16.10.2025.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
Se impugna la sentencia del TSJ de Murcia, que había validado la reserva del Lote 1 en favor de CEE de iniciativa social. En casación, CONACEE pretende que se case la sentencia y que se “elimine” del régimen de reserva el inciso “de iniciativa social”, permitiendo acceder a la reserva a CEE no calificados como tales.
3.2 Cuestión de interés casacional
El auto de admisión fija con nitidez la cuestión: determinar, a la luz de la DA 4ª y DF 14ª de la LCSP, en qué medida la exclusión de CEE que no sean de iniciativa social puede afectar a los principios de igualdad de trato y proporcionalidad, atendiendo a la STJUE de 6.10.2021 (C-598/19). También identifica como normas de referencia los arts. 18 y 20 de la Directiva 2014/24/UE y las disposiciones nacionales citadas.
3.3 Planteamiento de las partes
Recurrente (CONACEE). Sostiene que la sentencia de instancia vulnera los arts. 18 y 20 de la Directiva y la interpretación del TJUE: el juez nacional debió inaplicar la normativa interna por primacía/eficacia directa, porque la reserva española “se excede” del art. 20 al expulsar a CEE que, aun cumpliendo finalidades de integración y altos porcentajes de empleo de personas con discapacidad, no reúnen los requisitos formales/estructurales del “CEE de iniciativa social”. Alega, en síntesis, discriminación y desproporción.
Recurrido (Ayuntamiento). Defiende la conformidad a Derecho de la reserva por apoyarse en norma con rango de ley (DA 4ª LCSP) y por responder a la aptitud específica de los CEE de iniciativa social (sin ánimo de lucro / reinversión íntegra) para realizar de modo más eficaz el objetivo de integración laboral previsto en el art. 20 de la Directiva.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo
La Sala encuadra el debate en dos planos: (i) compatibilidad UE del diseño nacional; (ii) control de igualdad y proporcionalidad como límites materiales de esa opción legislativa.
a) Punto de partida: el TJUE no clausura requisitos adicionales. El Tribunal Supremo toma como premisa la doctrina del TJUE: el art. 20.1 de la Directiva no establece requisitos taxativos, y los Estados pueden imponer requisitos adicionales si respetan igualdad y proporcionalidad. Esto neutraliza el argumento de que, por sí sola, la DA 4ª/DF 14ª LCSP sea contraria al Derecho de la Unión.
b) Deferencia hacia el legislador y parámetro de enjuiciamiento. La Sala subraya que la reserva está prevista en norma con rango de ley y recuerda la doctrina constitucional sobre libertad de configuración legislativa: la censura no se basa en “si es mejor otra opción”, sino en si existe discriminación arbitraria o carencia de justificación racional. Con ese estándar, el Supremo rechaza que la opción legal sea arbitraria.
c) Igualdad de trato: no hay identidad de situaciones. El núcleo argumental consiste en negar el presupuesto comparativo: no serían homogéneas las situaciones de CEE “de iniciativa empresarial” y CEE “de iniciativa social”. La Sala razona que ambos comparten requisitos comunes (objetivo principal, servicios de ajuste, 70% de plantilla con discapacidad), pero los de iniciativa social incorporan elementos diferenciadores relevantes: participación mayoritaria de entidades sin ánimo de lucro y obligación de reinversión íntegra de beneficios para oportunidades de empleo y mejora competitiva. Esa especialidad habilita un trato jurídico distinto en la reserva sin que sea discriminatorio.
d) Proporcionalidad: adecuación y necesidad, con lectura funcional del “perfil social”. La sentencia conecta la proporcionalidad con la finalidad de política social: la reserva persigue la integración social y laboral de personas con discapacidad, objetivo presente en el marco UE y constitucional. Frente a la tesis de “restricción drástica”, la Sala afirma que el legislador puede optar por entidades con un perfil social reforzado (reinversión íntegra; ausencia de lucro) porque ello mejora la eficacia del instrumento de contratación reservada. En términos de test, considera que la medida es idónea y adecuada y que no aprecia restricción artificiosa de competencia, pues la diferencia responde a un fin legítimo y a criterios objetivos. Además, destaca que el TJUE, aunque devolvió al juez nacional el juicio concreto, ya apuntó que esos requisitos “parecen adecuados” para garantizar el objetivo del art. 20.
En suma, el Tribunal Supremo asume y refuerza el razonamiento de la instancia: la reserva no es un artificio para favorecer indebidamente a un operador, sino un instrumento para asegurar una consecución más intensa del fin de integración, apoyado en el compromiso estructural de reinversión y en la ausencia de ánimo de lucro.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
Doctrina (formulación “citable”). La Sala declara que la reserva de contratos (o lotes) a favor de los CEE de iniciativa social establecida en la DA 4ª y la DF 14ª de la LCSP no vulnera los principios de igualdad de trato y proporcionalidad del art. 18.1 de la Directiva 2014/24/UE; la exclusión de los CEE de iniciativa empresarial no es arbitraria y responde a una finalidad legítima de integración laboral de personas con discapacidad sustentada en criterios objetivos vinculados al perfil social y a la reinversión íntegra de beneficios.
Consecuencias prácticas:
- Los órganos de contratación pueden articular reservas conforme a la LCSP en favor de CEE de iniciativa social con una defensa sólida en igualdad/proporcionalidad si motivan la conexión con la finalidad de integración.
- La invocación de primacía y eficacia directa no prosperará si el diseño nacional se mantiene dentro del margen reconocido por el TJUE y supera el test de igualdad/proporcionalidad.
- Para impugnar reservas, el foco litigioso se desplaza a la motivación concreta del expediente y a si, en el caso, la reserva produce una restricción artificiosa o desmedida, más que a negar abstractamente la potestad legislativa.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo desestima el recurso de casación y confirma la sentencia del TSJ de Murcia, al considerar que los motivos del recurso no se ajustan a la doctrina fijada sobre igualdad, proporcionalidad y legitimidad del régimen legal de reserva.
5. Fallo
El fallo declara “no haber lugar” al recurso y acuerda no imponer costas en casación, abonando cada parte las suyas y las comunes por mitad.
6. Conclusiones prácticas
- En casación, la delimitación del interés casacional es decisiva: aquí encauza el debate hacia igualdad y proporcionalidad, no hacia una invalidez automática del régimen nacional por contraste con el art. 20 de la Directiva.
- La estrategia de pedir la inaplicación de una ley por primacía exige demostrar que la norma interna vulnera efectivamente los principios UE (art. 18): no basta con afirmar que “añade requisitos”.
- El Tribunal Supremo adopta un enfoque de deferencia legislativa: para derribar el diseño legal hay que acreditar discriminación arbitraria o desproporción sin justificación objetiva.
- En reservas a iniciativa social, la Sala considera jurídicamente relevante el binomio (i) estructura/participación sin lucro + (ii) reinversión íntegra, como diferenciadores objetivos que justifican trato distinto.
- La proporcionalidad se analiza en clave funcional: si la medida potencia la integración laboral con mayor eficacia, el Supremo es proclive a considerarla idónea y no artificiosa, alineándose con la orientación del TJUE.
- Para litigar con opciones, el ataque debería concretarse en el expediente (motivación, diseño de lotes, alcance real de la restricción) más que en una impugnación abstracta del modelo LCSP.