STS 138/2024, de 29 de enero de 2024

STS 138/2024, de 29 de enero de 2024 — ECLI:ES:TS:2024:422 

La sentencia analiza, en sede casacional, la caducidad del procedimiento de resolución contractual y fija criterio sobre (i) la naturaleza autónoma del expediente de resolución respecto del contrato y (ii) el régimen de plazos aplicable cuando el contrato se rige por normativa anterior, pero el procedimiento se inicia bajo la vigencia de la LPACAP. El caso es especialmente relevante porque entra en juego la inaplicabilidad del art. 212.8 LCSP 9/2017 a corporaciones locales tras la STC 68/2021, con impacto directo en el dies ad quem para resolver.

1. Introducción

El litigio se sitúa en el cruce entre el Derecho de la contratación pública y el Derecho procedimental común: la Administración local acuerda la resolución de un contrato de recogida de residuos, pero la contratista impugna con éxito por entender caducado el expediente de resolución. En casación, el Ayuntamiento intenta desplazar el plazo “general” de la LPACAP (tres meses, cuando no hay plazo específico) hacia el plazo “especial” de ocho meses del art. 212.8 LCSP 9/2017. El Tribunal Supremo confirma la caducidad, pero lo hace afinando la regla aplicable: procedimiento autónomo, normativa procedimental vigente al incoarse y, si el precepto especial (212.8) no es aplicable, rige la LPACAP.

2. Antecedentes de Hecho

Contexto contractual.

1. El Pleno adjudicó en 2012 a Hernández Bello, S.L. el contrato de gestión del servicio de recogida de residuos; el contrato se formalizó en junio de 2012.

Inicio y tramitación del expediente de resolución.
2) En junio de 2018 el Pleno incoó expediente de resolución contractual por incumplimiento culpable de la contratista.
3) El expediente se resolvió por acuerdo de octubre de 2018, notificado al día siguiente; posteriormente hubo reposición desestimada (diciembre de 2018) y otros acuerdos vinculados (febrero y marzo de 2019) que se incorporan al proceso.

Iter procesal.
4) La contratista recurrió en primera instancia los acuerdos municipales de resolución. El Juzgado (Las Palmas, JCA n.º 4) y, después, el TSJ de Canarias (sentencia de 22/09/2020, en apelación 88/2020) concluyeron que el procedimiento de resolución estaba caducado, por aplicación de la normativa transitoria de la LCSP 9/2017 y la idea de que, al no existir plazo específico en la normativa “de contrato”, operaba el plazo de tres meses del art. 21 LPACAP.

Admisión del recurso de casación.
5) El ATS de 2/12/2021 admitió la casación por interés casacional objetivo.

3. Fundamentos Jurídicos

3.1 Objeto del recurso de casación

El Ayuntamiento impugna la sentencia del TSJ que confirmó la caducidad del expediente y pretende que se declare conforme a Derecho la resolución contractual municipal, sosteniendo que el procedimiento no había excedido el plazo de ocho meses.

3.2 Cuestión de interés casacional

El auto de admisión formula, en esencia, dos planos:

• (i) Determinar si el procedimiento de resolución contractual tiene sustantividad propia, autónoma e independiente del contrato, a efectos de caducidad.
• (ii) Precisar si, tratándose de un contrato sujeto a la Ley 30/2007, pero incoándose el procedimiento tras la entrada en vigor de la Ley 39/2015, el expediente queda sujeto a los plazos de tramitación de esta última y, por remisión del art. 21 LPACAP, si procede aplicar el plazo especial del art. 212.8 LCSP 9/2017 (ocho meses).

3.3 Planteamiento de las partes

El recurrente (Ayuntamiento) sostiene, en síntesis:

• Que el expediente de resolución contractual es autónomo del contrato y, por tanto, su régimen procedimental debe venir dado por la normativa vigente al incoarse.
• Que, incoado en 2018, ya estaba vigente la LCSP 9/2017, cuyo art. 212.8 fija un plazo máximo de ocho meses, superior al general; por el principio de especialidad al que remite el art. 21.2 LPACAP, ese plazo especial debería prevalecer.

La parte recurrida (contratista) se opone destacando:

• Que el art. 212.8 LCSP 9/2017 fue declarado contrario al orden constitucional de competencias por la STC 68/2021, con consecuencia de no aplicabilidad a contratos suscritos por corporaciones locales.
• Que, al no existir en la normativa aplicable al contrato un plazo específico superior, debe operar el plazo general (tres meses) y, por ello, la caducidad apreciada en instancia sería correcta.

3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo

La Sala articula su ratio decidendi en una cadena argumental muy nítida, con dos planos que conviene no confundir: (i) la naturaleza del expediente de resolución (autónomo respecto del contrato) y (ii) el régimen de plazos aplicable a ese expediente (norma procedimental vigente al iniciarse, con supletoria LPACAP cuando no exista plazo específico aplicable).

a) La resolución contractual no es “una incidencia” del contrato: es un procedimiento autónomo

El Tribunal Supremo parte de una premisa metodológica: la resolución contractual se articula mediante un procedimiento administrativo propio, con trámites y garantías específicas, que no queda absorbido por la vida del contrato como una mera fase de ejecución. Por eso, a efectos de caducidad, el “objeto de control” no es el contrato en sí, sino el expediente de resolución como procedimiento administrativo con sustantividad propia.

La Sala apoya esta idea en la normativa de contratación (aludiendo al art. 212.1 LCSP 9/2017, que prevé la necesidad de “instruir el correspondiente expediente” y resolver con los trámites establecidos) y en jurisprudencia anterior (en particular, la STS 4151/2011, citada como antecedente) que ya había negado que la resolución pudiera tratarse como simple “incidencia” sin régimen procedimental propio.

Consecuencia inmediata: si el expediente es autónomo, su caducidad y plazos no se “heredan” automáticamente del régimen sustantivo del contrato (Ley 30/2007 / TRLCSP), sino que exigen identificar qué norma rige el procedimiento en el momento en que este se inicia.

b) Separación entre normativa sustantiva del contrato y normativa procedimental del expediente

Con esa autonomía como punto de partida, la Sala advierte contra una confusión frecuente en litigación: aplicar la disposición transitoria o la “ley del contrato” (por ejemplo, para determinar causas o efectos de resolución) como si ello arrastrara sin más el plazo de caducidad del procedimiento.

El Tribunal Supremo distingue:

• Normas sustantivas contractuales: determinan la causa de resolución, efectos, incautación de garantías, etc.
• Normas procedimentales: determinan el plazo máximo para tramitar y resolver el expediente (caducidad), y el régimen general de tramitación.

En este asunto, el contrato se adjudicó y formalizó bajo legislación anterior (2012), pero el procedimiento de resolución se incoó en 2018. La Sala recalca que lo decisivo, para la caducidad, es la fecha de incoación del procedimiento, porque es ahí cuando “nace” el expediente como actuación administrativa sujeta a reglas procedimentales propias.

c) El “plazo especial” de ocho meses y su descarte por inaplicabilidad a corporaciones locales

Llegados a este punto, el Ayuntamiento recurrente intenta sostener que, al haberse incoado el expediente en 2018, sería aplicable el art. 212.8 LCSP 9/2017, que fija un plazo máximo de ocho meses para tramitar y resolver los procedimientos de resolución contractual (tesis de especialidad y desplazamiento del plazo general).

Sin embargo, la Sala introduce aquí el elemento determinante del caso: la STC 68/2021 declaró que ese inciso del art. 212.8 —en la medida en que imponía un plazo máximo procedimental— vulneraba el orden constitucional de competencias, lo que se traduce, para los contratos de corporaciones locales, en su no aplicabilidad. En términos prácticos: el Ayuntamiento no puede apoyarse en ese “plazo especial” de ocho meses para sostener que no hubo caducidad.

Este punto es clave porque muestra el enfoque del Tribunal Supremo: no basta con identificar un precepto “especial” en una ley sectorial; hay que comprobar que dicho precepto es aplicable ratione materiae y ratione entitatis al expediente concreto. Si no lo es, no hay especialidad que valga, y se vuelve al régimen común.

d) Activación de la regla supletoria de la LPACAP: tres meses si no hay plazo específico aplicable

Descartado el art. 212.8 LCSP 9/2017 por inaplicabilidad, la Sala examina si existe algún otro plazo específico en la legislación anterior aplicable al contrato (Ley 30/2007 / TRLCSP) que pueda operar como plazo máximo del expediente. La conclusión es negativa: no se aprecia un plazo legal específico de caducidad para este tipo de expediente en esas normas.

En consecuencia, el Tribunal Supremo encadena con el art. 21 LPACAP:

• La LPACAP impone la obligación de resolver en plazo y regula el plazo máximo cuando las normas sectoriales no lo establecen.
• Si no hay plazo especial aplicable, opera el art. 21.3 LPACAP: tres meses como regla general para los procedimientos (salvo que una norma con rango de ley o norma de la UE establezca otro).

La Sala aplica esa supletoriedad de forma directa: el expediente se incoó en junio de 2018 y se resolvió en octubre de 2018; por tanto, supera el umbral de tres meses, lo que conduce a la caducidad apreciada en la instancia.

e) Matiz relevante: confirma el resultado, pero “por razones distintas”

Un punto técnicamente interesante (y útil en casación) es que el Tribunal Supremo mantiene el fallo desestimatorio del recurso, pero precisa que comparte la conclusión de caducidad aunque con un razonamiento depurado: no se trata tanto de “aplicar al procedimiento la ley del contrato” o de un automatismo transitorio, sino de un análisis escalonado:

1. el expediente es autónomo;
2. se rige por la norma procedimental vigente al iniciarse;
3. el plazo especial invocado (212.8) no es utilizable por el Ayuntamiento por efecto de la STC 68/2021;
4. al no existir otro plazo legal específico aplicable, rige el plazo supletorio de la LPACAP (tres meses);
5. excedido ese plazo, el procedimiento caduca.

Este método (autonomía → aplicabilidad del plazo especial → supletoriedad LPACAP) es el verdadero núcleo argumental y el que explica por qué el recurso no prospera.

3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo

Doctrina jurisprudencial (formulación citable):
El Tribunal Supremo fija que los procedimientos de resolución contractual son autónomos del contrato; y que cuando las leyes aplicables no establezcan un plazo específico de caducidad para tramitar y resolver el expediente de resolución, resulta de aplicación supletoria la Ley 39/2015 (art. 21 LPACAP), con el plazo general de tres meses si no hay otro previsto.

Consecuencias prácticas (2–4):

• La determinación del plazo no se hace por la “ley del contrato” en bloque, sino por la norma procedimental vigente al inicio del expediente (y por supletoria LPACAP si falta plazo específico).
• El art. 212.8 LCSP 9/2017 (ocho meses) no puede invocarse por entidades locales cuando opere la doctrina de la STC 68/2021 sobre su no aplicabilidad a corporaciones locales.
• En ausencia de plazo legal específico aplicable, el “default” será tres meses (art. 21.3 LPACAP), lo que tensiona la planificación interna de expedientes complejos de resolución contractual.

4. Resolución del recurso

El Tribunal Supremo desestima el recurso de casación del Ayuntamiento. Confirma la conclusión de caducidad, aunque precisa que lo hace “aunque por razones distintas” a las empleadas por las sentencias de instancia: el fundamento decisivo es la inaplicabilidad del art. 212.8 LCSP 9/2017 al caso y la aplicación supletoria del art. 21.3 LPACAP.

5. Fallo

Sin transcribirlo íntegramente, el fallo declara la desestimación del recurso de casación contra la sentencia del TSJ de Canarias, sin imposición de costas de casación a ninguna de las partes (y con el criterio de costas del art. 93.4 LJCA en el FD quinto).

6. Conclusiones prácticas

1. Separar “ley del contrato” y “ley del procedimiento”: para combatir o sostener caducidad, la argumentación debe partir de la autonomía del expediente de resolución y del régimen procedimental vigente al incoarse.
2. Control previo de aplicabilidad del art. 212.8 LCSP: en litigios de corporaciones locales, es imprescindible verificar el impacto de la STC 68/2021 antes de articular el motivo de casación sobre el plazo de ocho meses.
3. Si no hay plazo específico aplicable, el listón es tres meses: el art. 21.3 LPACAP actúa como regla supletoria y puede conducir a caducidades “rápidas” si la Administración no calendariza hitos de instrucción y resolución.
4. En casación, precisión en la cuestión casacional: la sentencia muestra que pueden convivir (i) la doctrina general (autonomía del procedimiento) y (ii) la solución del caso (plazo concreto), y que el éxito exige encajar ambos planos sin contradicciones.
5. Estrategia probatoria y cronológica: fechas de incoación, trámite, resolución y notificación son determinantes; aquí, la distancia temporal entre incoación (junio 2018) y resolución (octubre 2018) hace inviable sostener el plazo supletorio de tres meses.