STS 317/2024, de 27 de febrero de 2024. ECLI:ES:TS:2024:1279
Criterio jurisprudencial fijado por el Tribunal Supremo sobre la legitimación activa de los Colegios/Consejos profesionales para impugnar pliegos de contratación pública cuando el objeto contractual se incardina en su sector profesional, y el alcance del control casacional sobre pronunciamientos de inadmisión por falta de legitimación.
1. Introducción
La sentencia analiza un problema clásico —pero de enorme impacto práctico— en la litigación contencioso-administrativa: quién está legitimado para recurrir y, en particular, hasta dónde alcanza la legitimación de las corporaciones profesionales para acudir a la jurisdicción cuando aprecian que una licitación pública puede comprometer estándares de calidad, ética, transparencia o el recto ejercicio de la profesión.
La relevancia casacional es doble. De un lado, porque la inadmisión por falta de legitimación cierra el acceso a una primera respuesta judicial sobre el fondo, obligando a ponderar el principio pro actione. De otro, porque el litigio se inserta en contratación pública de servicios profesionales (arquitectura), ámbito donde la formulación de criterios de adjudicación (y su peso relativo) puede repercutir en la calidad de las prestaciones y en la competencia real.
2. Antecedentes de Hecho
a) Contexto del conflicto. El Consejo Andaluz de Colegios Oficiales de Arquitectos (CACOA) impugnó el anuncio y los pliegos de una licitación de la Agencia de Gestión Agraria y Pesquera de Andalucía para un servicio de redacción de proyecto básico y de ejecución de un edificio administrativo (oficina comarcal agraria) en Lebrija (Sevilla).
b) Iter procesal.
- Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Sevilla (20/12/2019): inadmitió el recurso contencioso por falta de legitimación del CACOA (no consta en el extracto el razonamiento completo del Juzgado, pero sí la consecuencia: inadmisión).
- TSJ de Andalucía (Sevilla), Sección 1.ª (24/09/2020): desestimó la apelación y confirmó la inadmisión. La Sala autonómica parte de que el contrato se reservaba a arquitectos y entiende que el Consejo no defendía un interés profesional concreto sino una “abstracta defensa de la legalidad”, advirtiendo que reconocer legitimación equivaldría a una suerte de acción popular en contratación.
- Tribunal Supremo: admite el recurso de casación por Auto de 3/02/2022, centrando el interés casacional en la legitimación de colegios profesionales para impugnar pliegos cuando las actuaciones corresponden a su sector.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
El CACOA impugna la sentencia del TSJ andaluz (24/09/2020) que confirmó la inadmisión del contencioso. Pretende que se case la sentencia recurrida y se retrotraigan actuaciones para que se reconozca su legitimación y se entre a conocer del fondo sobre la licitación y sus pliegos.
3.2 Cuestión de interés casacional
El Auto de admisión identifica con claridad la cuestión: “si los Colegios Profesionales tienen legitimación para impugnar los pliegos de contratos administrativos, cuando las actuaciones a contratar corresponden a su sector profesional”, señalando como normas a interpretar el art. 19 LJCA y el art. 5 de la Ley 2/1974, de Colegios Profesionales.
3.3 Planteamiento de las partes
a) Recurrente (CACOA). Sostiene que la sentencia recurrida realiza una interpretación restrictiva del art. 19.1 LJCA en relación con el art. 5 de la Ley 2/1974, impidiéndole defender los intereses profesionales de los arquitectos integrados en su ámbito. Vincula esa defensa al correcto diseño de la licitación de servicios de arquitectura —de carácter intelectual— y al deber de asegurar estándares de calidad en los criterios de adjudicación.
b) Parte recurrida (Junta de Andalucía). Solicita la desestimación del recurso y la confirmación del pronunciamiento impugnado (la sentencia del TSJ).
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo
La Sala Tercera (Sección 3.ª) reconduce el debate al canon de control de las inadmisiones por falta de legitimación, recordando que el acceso a la jurisdicción forma parte del contenido del art. 24 CE y que el principio pro actione opera de forma especialmente intensa cuando la decisión impide una primera respuesta judicial sobre el fondo. En ese marco, la sentencia examina el bloque normativo de la legitimación de corporaciones y colegios profesionales: art. 19.1 LJCA, art. 5 de la Ley 2/1974, y su conexión con la tutela judicial efectiva (también se menciona el art. 6 CEDH y el art. 7.3 LOPJ en el razonamiento).
En cuanto a la ratio decidendi, el Tribunal Supremo discrepa del TSJ por dos motivos centrales:
- Premisa errónea sobre el perímetro de la legitimación colegial. La sentencia recurrida habría limitado indebidamente la legitimación a supuestos en los que la Administración invade “competencias profesionales reservadas en exclusiva” a arquitectos. El Supremo considera que esa visión es reduccionista: la función colegial no se agota en preservar reservas de actividad, sino que incluye acciones que redunden en la protección de intereses colectivos de los colegiados y del propio sector profesional, cuando exista vínculo entre la actuación impugnada y esos intereses.
- Existencia de un vínculo unívoco con intereses profesionales colectivos, no mera legalidad abstracta. La Sala razona que, en el caso, la pretensión se ancla en un interés “concreto y específico”: preservar la calidad técnica de la intervención profesional de los arquitectos en la redacción de proyectos. Ese interés conecta con las funciones atribuidas por la Ley 2/1974 (y la normativa autonómica citada) y con la idea de buena y transparente administración de licitaciones que afectan al sector. Por ello, califica de desproporcionado confirmar la inadmisión por falta de legitimación: la acción no se articula como acción popular, sino como defensa de intereses colectivos profesionales jurídicamente reconocidos.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La Sala fija doctrina interpretativa sobre el art. 5 de la Ley 2/1974 en relación con el art. 19.1 LJCA (y con apoyo en el art. 7.3 LOPJ), en el sentido de que los Colegios Profesionales gozan de legitimación ad procesum para impugnar resoluciones de convocatoria de licitaciones sujetas a la Ley de Contratos del Sector Público, referidas a servicios profesionales, cuando: (i) la actuación administrativa afecte a los intereses profesionales de los colegiados y (ii) la acción procesal repercuta directamente o redunde en beneficio del interés colectivo del sector, al dirigirse a proteger intereses generales vinculados a ética, transparencia y responsabilidad en el desempeño profesional, o a evitar un perjuicio cierto y efectivo al recto ejercicio de la profesión.
Consecuencias prácticas (2–4):
- Refuerza la legitimación de Colegios/Consejos para discutir diseño de pliegos cuando el planteamiento se conecte con calidad, integridad y recto ejercicio profesional (no basta invocar legalidad genérica).
- Exige a los órganos de instancia evitar inadmisiones por rigorismo cuando la corporación acredite un vínculo específico entre sus funciones legales y el acto impugnado.
- Delimita el “no” a la acción popular: la clave es demostrar afectación e impacto en intereses colectivos profesionales, no un control abstracto del cumplimiento normativo.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo estima el recurso de casación: casa la sentencia del TSJ de Andalucía (Sevilla) y ordena la retroacción de actuaciones al momento anterior a dictarse sentencia por el Juzgado, para que éste dicte nueva sentencia entrando al fondo, una vez rechazado el óbice de falta de legitimación del CACOA.
5. Fallo
El fallo declara haber lugar al recurso y acuerda retrotraer las actuaciones para que se resuelvan las cuestiones de fondo. Literalmente (dos frases): “Declarar haber lugar al recurso de casación… que casamos.” y “Retrotraer las actuaciones procesales… a los efectos de que se dicte nueva sentencia resolviendo las cuestiones de fondo planteadas”.
6. Conclusiones prácticas (litigación en casación)
- Construcción del interés legítimo corporativo: no basta invocar la misión genérica de “defensa de la profesión”; hay que articular un nexo concreto entre funciones legales (art. 5 Ley 2/1974) y el efecto de la licitación sobre intereses colectivos (calidad, transparencia, recto ejercicio).
- Evitar el “marco de acción popular”: el escrito debe rehuir un control abstracto de legalidad y explicar cómo la estimación beneficia o evita un perjuicio cierto al sector profesional.
- Canon pro actione frente a inadmisiones: cuando la instancia cierra el proceso por legitimación, en casación resulta decisivo enfatizar que se impide una primera respuesta judicial y que la interpretación restrictiva es desproporcionada.
- Petitum procesal útil: la sentencia muestra la eficacia de pedir retroacción para que el órgano a quo entre al fondo, cuando el debate casacional se centra en un presupuesto procesal (legitimación).
- Selección de normas y enfoque: la controversia se resuelve en la intersección LJCA–Ley de Colegios Profesionales–tutela judicial efectiva; en casación, conviene estructurar el motivo sobre esa tríada normativa y su lectura conforme al derecho de acceso a la jurisdicción.