STS 267/2025, de 11 de marzo

Criterio jurisprudencial que fija el Tribunal Supremo sobre si cabe reconocer, en un incidente de inejecución (art. 105.2 LJCA), una indemnización sustitutoria a favor del licitador que debía resultar adjudicatario, cuando la sentencia que ordenó retroacción deviene de imposible ejecución; y, en tal caso, quién debe abonarla y con qué alcance: STS 267/2025, de 11 de marzo (ECLI:ES:TS:2025:992).

1. Introducción

La ejecución de sentencias en el orden contencioso-administrativo forma parte del contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva: una sentencia estimatoria que no se ejecuta (o se ejecuta de modo meramente nominal) puede vaciar de eficacia la tutela obtenida. Sin embargo, la propia LJCA contempla una excepción: cuando concurren causas de imposibilidad material o legal de ejecución, el órgano judicial puede declarar la inejecución y adoptar medidas sustitutivas, incluida “en su caso” una indemnización (art. 105.2 LJCA).

La relevancia de esta STS 267/2025 radica en que traslada ese esquema a un escenario típico de contratación pública: el órgano de contratación ejecuta un contrato cuya adjudicación fue alterada por un tribunal administrativo de recursos contractuales; posteriormente, una sentencia contenciosa anula esa resolución del órgano de recursos y ordena retroacción para nueva adjudicación, pero cuando llega la fase de ejecución el contrato ya ha finalizado. Surge entonces la pregunta clave: ¿se compensa económicamente al licitador que debía resultar adjudicatario y, sobre todo, a quién se le impone el pago, si el órgano de recursos (autor del acto anulado) no fue parte en el proceso por mandato del art. 21.3 LJCA?

2. Antecedentes de Hecho

Contexto y licitación. El Ayuntamiento de Barcelona licita un contrato de servicios de limpieza y recogida selectiva (lotes 1 a 10). Optima presenta oferta a todos los lotes; el órgano de contratación la considera anormal y la excluye. En esa misma fecha, adjudica, entre otros, los lotes 1 y 10 a Multianau, S.L.

Recurso especial y “cambio” de adjudicación. Optima interpone recurso especial; el Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público (TCCSP) lo estima. En ejecución, el Ayuntamiento readjudica los lotes 1 y 10 a Optima, se formaliza el contrato y se ejecuta hasta su finalización (30/06/2019).

Proceso contencioso y sentencia estimatoria. Multianau impugna la resolución del TCCSP (y la posterior actuación municipal). El TSJ de Cataluña dicta la sentencia 182/2020: anula las resoluciones y ordena retroacción al momento anterior a valorar ofertas, excluyendo la de Optima, para formular nueva adjudicación.

Incidente de inejecución. El Ayuntamiento promueve incidente de inejecución: el contrato ya se ejecutó y finalizó, por lo que la retroacción carece de utilidad material. El TSJ declara la imposibilidad de ejecución y deniega condenar al Ayuntamiento a pagar indemnización sustitutoria. Multianau recurre en reposición; se desestima por auto de 1/06/2021.

3. Fundamentos Jurídicos

3.1 Objeto del recurso de casación

Se recurre en casación el auto de 1/06/2021 (desestimatorio del recurso de reposición), dictado en fase de ejecución, que confirma: (i) declaración de inejecución y (ii) negativa a fijar indemnización sustitutoria contra el Ayuntamiento en el incidente del art. 105.2 LJCA.

3.2 Cuestión de interés casacional

El auto de admisión identifica como cuestión de interés casacional:

“Si, en el ámbito de un incidente de inejecución (…) puede declararse el derecho de indemnización sustitutoria del adjudicatario inicial (…) y, en su caso, cuál debe ser el alcance de esa indemnización sustitutoria.”

Se señalan como normas a interpretar, entre otras, los arts. 308 y 309 TRLCSP y los arts. 31.2 y 105.2 LJCA.

3.3 Planteamiento de las partes

La recurrente (Multianau) sostiene, en síntesis:

• Que, declarada la imposibilidad de ejecutar la retroacción, el art. 105.2 LJCA exige asegurar la mayor efectividad de la ejecutoria mediante un equivalente económico.
• Que, por analogía con la normativa contractual (arts. 308 y 309 TRLCSP), procede reconocer lucro cesante/beneficio industrial (defiende el 10% en contratos de servicios, con apoyo en el art. 309.3 TRLCSP).
• Que la negativa a indemnizar vacía la tutela lograda y resulta contraria a la lógica del sistema de recursos en contratación, invocando además el marco europeo sobre recursos efectivos y reparación.

La recurrida (Ayuntamiento) se opone alegando principalmente:

• Su actuación fue conforme a Derecho: excluyó a Optima correctamente y solo readjudicó por obligación de cumplir la resolución del TCCSP.
• Si hay responsabilidad, se vincula al acto del TCCSP (Administración autonómica), por la vía de responsabilidad patrimonial; condenar al Ayuntamiento sería “paradójico” y generaría indefensión.
• Subsidiariamente, niega el lucro cesante: a su juicio, los arts. 308 y 309 TRLCSP se encuadran en resolución contractual y aquí ni siquiera llegó a perfeccionarse contrato con Multianau; en todo caso, solo gastos acreditados.

3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo

La sentencia ordena el análisis en tres planos: (A) estándar general del art. 105.2 LJCA; (B) singularidad de los recursos especiales (art. 21.3 LJCA y “no personación” del órgano de recursos); (C) cuantificación.

(i) Punto de partida: art. 105.2 LJCA y enfoque restrictivo de la imposibilidad.
La Sala recuerda que la imposibilidad de ejecutar es excepcional y debe interpretarse restrictivamente; aquí, sin embargo, no se discute la imposibilidad (contrato agotado). El debate real es si, solicitada compensación, la denegación fue ajustada a Derecho. La Sala enfatiza que, aunque la indemnización no es automática, si se pide, su rechazo debe ser razonado.

(ii) La clave: esto no es responsabilidad patrimonial “clásica”, sino compensación por inejecución de sentencia.
El TS considera “desenfocada” la premisa municipal: no se está ventilando una acción autónoma de responsabilidad patrimonial (CE art. 106.2; Leyes 39/2015 y 40/2015), sino una pretensión compensatoria inserta en la ejecución de una sentencia firme, al amparo del art. 105.2 LJCA. Esa caracterización tiene dos consecuencias decisivas:

1. Irrelevancia de la culpa del Ayuntamiento: la indemnización sustitutoria del art. 105.2 opera con parámetro objetivo (compensar la pérdida de efectividad de la sentencia), no como reproche por actuación culposa.
2. La discusión sobre “quién fue autor del acto anulado” no desplaza, por sí sola, la obligación de cumplir (o compensar) la ejecutoria.

(iii) Determinación del obligado al pago pese al art. 21.3 LJCA.
La Sala aborda de forma muy directa la “singularidad” procesal: el órgano de recursos contractuales (TCCSP) no es parte demandada ex art. 21.3 LJCA, lo que puede generar incertidumbre sobre quién asume consecuencias económicas cuando la ejecutoria es imposible. El TS reconoce que la redacción del art. 21.3 es “equívoca” al identificar la parte demandada como “Administraciones favorecidas”, pero razona que, en el caso, el Ayuntamiento:

• es el órgano de contratación,
• es el responsable de ejecutar la sentencia que ordenó retroacción,
• y de hecho comparece en ejecución para promover el incidente de inejecución.

Por ello, aunque no se personara en el pleito principal por decisión propia, su posición funcional lo sitúa como obligado a soportar la indemnización sustitutoria del art. 105.2 LJCA. La Sala subraya, además, que el Ayuntamiento pudo impugnar jurisdiccionalmente la resolución del TCCSP (no lo hizo) y que en el incidente tuvo ocasión de alegar contra la indemnización: no aprecia indefensión.

(iv) Cuantificación: de “gastos” a beneficio industrial del 10%.
Este es el segundo núcleo de la ratio decidendi. El TS parte de que la indemnización del art. 105.2 se cuantifica según circunstancias y perjuicios concretos. Y decide utilizar como referencia normativa adecuada los preceptos de contratación pública, por analogía, al entender equiparable el perjuicio a supuestos en que, por causa no imputable al contratista, el contrato no puede ejecutarse.

La Sala descarta reducir la indemnización a gastos de preparación de oferta porque el daño no es la mera pérdida de oportunidad: la Sala de instancia había dado por sentado —y no se discutía— que Multianau había de resultar adjudicataria de los lotes 1 y 10; lo que frustra la imposibilidad es una adjudicación “cierta” en términos del proceso de ejecución, aunque el contrato no llegara a formalizarse con ella por la suspensión ex lege del recurso especial. En ese contexto, fija la indemnización en el 10% del beneficio dejado de obtener (beneficio industrial) conforme al art. 309.3 TRLCSP, y acepta la cuantificación ofrecida (434.322,71 € para el Lote 1 y 215.152,13 € para el Lote 10, más IVA), al no haber sido rebatida.

3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo

Doctrina jurisprudencial (formulación citable):
Cuando una sentencia estimatoria que anula una resolución dictada por un órgano de recursos contractuales (no personado por el art. 21.3 LJCA) deviene de imposible ejecución, el órgano jurisdiccional puede fijar indemnización sustitutoria ex art. 105.2 LJCA, y debe abonarla el órgano adjudicador del contrato, responsable de ejecutar la sentencia, aunque no hubiera comparecido en el proceso principal; la cuantía se determinará atendiendo a las circunstancias y perjuicios acreditados, pudiendo acudirse como referencia a la normativa de contratación pública si resulta equiparable.

Consecuencias prácticas (2–4):

• La compensación del art. 105.2 LJCA no exige acreditar culpa del órgano adjudicador: prima la efectividad de la ejecutoria.
• En litigios sobre recursos especiales, la “no personación” del órgano de contratación no lo blinda frente a la indemnización sustitutoria si termina siendo quien debe ejecutar (o compensar) la sentencia.
• La indemnización puede superar los “gastos” y abarcar lucro cesante/beneficio industrial cuando el proceso evidencia una adjudicación debida y la imposibilidad frustra un resultado que el fallo habría producido.

4. Resolución del recurso

El Tribunal Supremo estima el recurso de casación: anula los autos del TSJ en cuanto denegaban la indemnización, mantiene la declaración de imposibilidad de ejecución, pero reconoce a Multianau el derecho a ser indemnizada por el Ayuntamiento en cuantía equivalente al 10% del beneficio industrial, con las cifras indicadas para los lotes 1 y 10 (más IVA).

5. Fallo

El fallo declara “ha lugar” al recurso y, sin transcribirlo íntegramente, puede sintetizarse así: se anulan los autos de instancia en lo relativo a la denegación indemnizatoria y se reconoce una indemnización del 10% del beneficio industrial a cargo del Ayuntamiento, manteniendo la inejecución por imposibilidad.

6. Conclusiones prácticas

1. En ejecución, el debate cambia de eje: si la sentencia deviene inejecutable, la discusión no es (solo) de responsabilidad patrimonial, sino de efectividad de la ejecutoria (art. 105.2 LJCA). Esto condiciona legitimación pasiva y estándar de imputación.
2. No basta con alegar “yo actué bien”: la Sala rechaza que la “diligencia” del órgano adjudicador excluya, por sí misma, la indemnización sustitutoria. La compensación se ancla en un parámetro objetivo.
3. Estrategia procesal del órgano de contratación: no impugnar la resolución del tribunal de contratos y no personarse en el pleito principal puede volverse en contra cuando, en ejecución, promueva la inejecución: seguirá siendo el responsable de “cerrar” la ejecutoria.
4. Cuantificación: acreditar “adjudicación debida” es determinante. La Sala da valor a que en la pieza de inejecución se asumiera que Multianau debía ser adjudicataria. Ese hecho desplaza el caso desde “pérdida de oportunidad” hacia “beneficio dejado de obtener”.
5. Usar la normativa contractual como referencia puede ser decisivo: si el perjuicio es equiparable a la resolución por causa no imputable, el 10% en servicios (art. 309.3 TRLCSP) aparece como patrón razonable, siempre que la contraparte no lo rebata con datos.
6. En casación, enfocar bien la cuestión casacional: aquí la clave no fue reabrir el fondo del contrato, sino fijar el estándar de indemnización sustitutoria y el obligado al pago en el marco del art. 105.2 LJCA, pese al art. 21.3 LJCA.