Criterio jurisprudencial que fija el Tribunal Supremo sobre cómo deben acreditarse y cuantificarse los “gastos generales” indemnizables cuando se suspende un contrato de obras por causas imputables a la Administración, en sede de recurso de casación: STS núm. 1542/2025, de 27 de noviembre de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:5444).
1. Introducción
La suspensión de la ejecución de un contrato público de obras por causas imputables a la Administración abre, en principio, el derecho del contratista a ser resarcido de los daños y perjuicios efectivamente sufridos (art. 203.2 LCSP 2007, aplicable ratione temporis). El problema práctico aparece en un concepto especialmente controvertido: los gastos generales (o de estructura).
La dificultad es doble: (i) su existencia como coste estructural parece incuestionable en términos empresariales; pero (ii) su imputación y cuantificación a una obra concreta y a un periodo de suspensión es probatoriamente compleja. El recurso de casación se convierte aquí en un instrumento clave para unificar criterios, porque coexistían pronunciamientos divergentes, y el propio auto de admisión constata esa falta de claridad judicial.
2. Antecedentes de Hecho
Contexto contractual. La UTE Tolosa fue adjudicataria de las obras de construcción de la plataforma de la nueva Red Ferroviaria del País Vasco, tramo Tolosa. Durante la ejecución se produjeron periodos de suspensión imputables a la Administración.
Vía administrativa. Por Orden de 4 de enero de 2021 del Consejero competente del Gobierno Vasco, se estimó parcialmente la reclamación indemnizatoria derivada de la suspensión, fijándose una indemnización total de 1.926.014,19 € (IVA excluido). La Administración computó 28 meses de suspensión (frente a 44,5 reclamados) y desglosó, entre otros, costes indirectos (864.722,98 €) y gastos generales (1.061.291,11 €), incluyendo “otros gastos y seguros y avales”, rechazando intereses.
Vía jurisdiccional (instancia). La UTE impugnó la Orden ante el TSJ del País Vasco (procedimiento ordinario 191/2021) solicitando cuantías muy superiores. El TSJ, en sentencia de 7 de abril de 2022, estimó parcialmente: (i) fijó el plazo indemnizable en 40,5 meses, y (ii) respecto de gastos generales, consideró admisible acudir a un método porcentual por dificultad probatoria, pero corrigió el 3,5% pretendido por la UTE al 2,5% (nivel medio) por falta de justificación reforzada del máximo.
Acceso a casación. El Gobierno Vasco preparó recurso; la Sección de Admisión lo admitió por auto de 10 de octubre de 2023, delimitando la cuestión de interés casacional. Tras interposición (1/12/2023) y oposición (16/2/2024), el TS resuelve por STS 1542/2025.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
El recurso se dirige contra la sentencia del TSJ en lo relativo a la procedencia y metodología de cuantificación de los gastos generales indemnizables por suspensión: la recurrente (Gobierno Vasco) pretende que se descarte el porcentaje y se imponga la singularización mediante prueba fehaciente de desembolsos reales de estructura específicamente vinculados a la obra y al periodo de suspensión.
3.2 Cuestión de interés casacional
El auto de admisión formula con precisión la cuestión:
- Si para indemnizar los gastos generales es necesario acreditar su importe de forma fehaciente, o si cabe compensarlos aunque no se acrediten en los términos literales del art. 203 LCSP 2007 (hoy art. 208 LCSP 2017).
- Y, en ese segundo caso, si el criterio para cuantificarlos puede ser aplicar un porcentaje entre el 1,5% y el 3,5% (referencia al Consejo de Obras Públicas).
3.3 Planteamiento de las partes
Recurrente (Gobierno Vasco). Sostiene que el art. 203 exige daños “efectivamente sufridos”, lo que impone descartar métodos estimativos. Defiende que el “criterio preferente e insoslayable” ha de ser el de costes reales acreditados y critica que el porcentaje “supla” la carga probatoria y desvirtúe el principio de riesgo y ventura. Además, intenta reabrir el debate sobre si los seguros debían integrarse como gasto general (aunque el TS acotará este extremo fuera del interés casacional).
Recurrida (UTE). Defiende que la cuantificación fehaciente del importe concreto de gastos generales es, en muchos casos, “prácticamente imposible”, por su propia naturaleza estructural y compartida. Propugna que, cuando esa prueba sea inviable, pueda acudirse motivadamente al porcentaje 1,5%–3,5%. Subraya además que el debate casacional no debe convertirse en una revisión de la valoración probatoria de la instancia.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo
Aquí está la ratio decidendi: el TS no compra ni el automatismo porcentual, ni la exigencia de una prueba plena imposible, sino que construye un estándar intermedio, con secuencia lógica.
(i) Punto de partida: el derecho al resarcimiento exige efectividad del daño. La Sala recuerda que la suspensión imputable a la Administración no genera automáticamente indemnización: es necesario justificar y acreditar daños, evitando enriquecimiento injusto. Y distingue, a efectos analíticos, entre costes directos, indirectos y generales, subrayando que “gastos generales” es un concepto impreciso y contextual.
(ii) Dos líneas jurisprudenciales previas y su tensión. El TS reconoce la existencia de posiciones divergentes: una, proclive al método porcentual apoyado en el Reglamento (art. 131 RGLCAP) y en criterios del Consejo de Obras Públicas; otra, más literalista, alineada con dictámenes del Consejo de Estado y con sentencias que exigen singularización y prueba objetiva del perjuicio. La sentencia integra esa tensión como presupuesto justificativo del interés casacional.
(iii) Relevancia del cambio normativo de 2017… y de su “marcha atrás”. Aunque el caso se rige por la LCSP 2007, la Sala utiliza el art. 208 LCSP 2017 como apoyo interpretativo: explica que el legislador de 2017 había acotado conceptos indemnizables e introdujo una “cláusula de cierre” porcentual (el 3%), pero ese 3% fue suprimido por el RDL 36/2020. La consecuencia que extrae el TS es que el marco normativo revela la dificultad y la tendencia del legislador a delimitar taxativamente, pero sin convertir automáticamente el porcentaje en regla general aplicable a cualquier caso regido por 2007.
(iv) La clave: diferenciar “producción del daño” y “alcance del daño”. La Sala aconseja separar dos planos:
- Acreditar que el daño existe en el concepto gastos generales: exige, al menos, un razonamiento lógico sobre la incidencia de la suspensión (causas, duración, características de la contratista y estructura de costes), sin que baste la invocación genérica de que “hay gastos generales”.
- Acreditar su alcance cuantitativo: se rechaza acudir “sin más” al porcentaje, prescindiendo de intentar evidenciar la incidencia real, pero también se admite que una prueba plena y precisa puede ser muy difícil (especialmente en contratistas con varias obras simultáneas, ritmos distintos y reparto de cargas comunes).
(v) ¿Cuándo cabe el porcentaje? Excepción prudente, no atajo probatorio. Con apoyo explícito en la STS de 3 de octubre de 2016, la Sala afirma que no hay impedimento lógico entre admitir el porcentaje “a título de excepción” y, a la vez, negar que sea aplicable cuando el reclamante no ha hecho esfuerzo probatorio para concretar la incidencia de la suspensión. El porcentaje puede operar como mecanismo de concreción judicial cuando la prueba aportada no sea determinante, siempre atendiendo a las circunstancias del caso.
(vi) Aplicación al caso: respeto a la valoración probatoria de instancia. El TS subraya que la sentencia del TSJ “se compadece” con ese estándar porque parte de que la Administración admitió la existencia de gastos generales (hasta reconoció una suma) y justifica el recurso al porcentaje por dificultades probatorias. Cierra la puerta a que la casación se use para revalorar prueba o discutir la incardinación del seguro en gastos generales, por exceder la cuestión casacional.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La doctrina jurisprudencial queda enunciada en el FJ Cuarto en términos claros y “citables”:
El art. 203.2 LCSP 2007 debe interpretarse en el sentido de que los daños en “gastos generales” por suspensión imputable a la Administración han de ser identificados y acreditados por el contratista en su producción y alcance mediante cualquier medio de prueba; y, si la prueba del alcance no es determinante, el órgano judicial puede concretarlo aplicando un porcentaje sobre el presupuesto de ejecución material en atención al tiempo de suspensión y a las circunstancias del caso.
Consecuencias prácticas (selección):
- No basta con alegar “imposibilidad” de prueba: el contratista debe aportar explicación y prueba suficiente (al menos indiciaria) de producción y de intento de concreción.
- El porcentaje no es un “derecho automático”, sino una técnica de cierre cuando el alcance no queda fijado con prueba concluyente.
- La casación no es la vía para reabrir valoración de la prueba ni para colar cuestiones ajenas a la formulación del interés casacional.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo declara no haber lugar al recurso de casación del Gobierno Vasco y confirma la sentencia del TSJ del País Vasco. No impone costas en casación (art. 93.4 LJCA).
5. Fallo
El fallo se resume en dos pronunciamientos: (i) no haber lugar al recurso de casación; y (ii) sin imposición de costas en esta instancia.
6. Conclusiones prácticas
- En reclamaciones por suspensión (LCSP 2007), el eje no es “porcentaje sí/no”, sino prueba escalonada: primero demostrar razonablemente la producción del daño en gastos generales y luego su alcance en la medida de lo posible.
- La Sala legitima el porcentaje como instrumento subsidiario de concreción judicial, no como método sustitutivo de la carga probatoria del contratista.
- La estrategia probatoria debe combinar: explicación de causalidad (suspensión ↔ estructura), datos de organización empresarial, imputación temporal y documentación contable/pericial “razonada”, aunque no sea una trazabilidad perfecta obra-a-obra.
- Para la parte pública, el argumento eficaz no es negar en abstracto la dificultad, sino atacar la insuficiencia del esfuerzo probatorio y la falta de conexión lógica entre suspensión y sobrecoste estructural alegado.
- En casación, conviene ceñirse estrictamente a la cuestión de interés casacional: cuestiones como la calificación de concretas partidas (p. ej., seguros) pueden quedar extramuros si no fueron admitidas como objeto interpretativo.
- La sentencia ofrece una pauta útil para litigación: si se pretende porcentaje alto (p. ej., 3,5%), será crítico motivar por qué concurren circunstancias que justifican el máximo; de lo contrario, el tribunal puede optar por umbrales intermedios, como hizo la instancia.