Criterio jurisprudencial fijado por el Tribunal Supremo sobre la interposición y resolución de un recurso de casación en materia de contratación pública, en concreto acerca de si la prescripción de la acción de resolución contractual impide o no la liquidación definitiva del contrato y la cancelación de las garantías. Todo ello resulta de la sentencia incorporada en el PDF facilitado: STS 1597/2025, de 9 de diciembre, ECLI:ES:TS:2025:6105.
1. Introducción
La Sentencia del Tribunal Supremo 1597/2025 aborda una cuestión de notable interés en contratación pública: la relación entre la prescripción de la acción de resolución del contrato por incumplimiento del contratista y la posibilidad de practicar la liquidación definitiva del contrato. La relevancia casacional del asunto es evidente, porque afecta al cierre de la relación contractual, al régimen de garantías y a los límites temporales del ejercicio de potestades administrativas con contenido patrimonial.
La controversia surge en un contrato de obras del Ayuntamiento de Cáceres. Las instancias previas habían entendido que, si la Administración ya no podía resolver el contrato por haberse extinguido esa acción por prescripción, tampoco podía liquidarlo. El Tribunal Supremo corrige parcialmente ese enfoque: distingue entre la autonomía conceptual de la liquidación y su sujeción a un propio plazo de prescripción, evitando dos extremos igualmente incorrectos: considerar que la liquidación desaparece automáticamente con la prescripción de la acción resolutoria, o admitir que la Administración pueda mantener indefinidamente abierto el vínculo contractual por no liquidarlo.
Desde la perspectiva del recurso de casación, la sentencia es especialmente útil porque muestra con claridad cómo la Sala identifica la cuestión de interés casacional, fija doctrina y, una vez casada la sentencia recurrida, resuelve también el litigio de fondo conforme al artículo 93.1 LJCA.
2. Antecedentes de Hecho
El litigio trae causa de un contrato de obra adjudicado en 2009 para la “Adecuación de la bóveda y exteriores del edificio Embarcadero de Cáceres” a la UTE Casado-Prinsa. Según recoge la propia sentencia, en 2010 ya se practicaron actuaciones de medición y una liquidación provisional, ambas controvertidas. Posteriormente, el Ayuntamiento acordó en mayo de 2017 resolver el contrato por incumplimiento del contratista, con incautación de la garantía, y aprobó en julio de ese mismo año una liquidación por daños y perjuicios.
Aquella liquidación fue anulada judicialmente por vulneración del derecho de defensa en la citación para la medición conjunta, y el TSJ de Extremadura confirmó la retroacción de actuaciones. Paralelamente, la resolución contractual por incumplimiento fue impugnada y los órganos judiciales declararon prescrita la acción para resolver el contrato: primero el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Cáceres, y después el TSJ de Extremadura en apelación.
Pese a ello, el Ayuntamiento dictó resolución de 15 de diciembre de 2020 aprobando la liquidación definitiva de la obra, fijando saldos y manteniendo la incautación de la garantía. La contratista recurrió en reposición; el recurso fue desestimado por resolución de la Alcaldía de 24 de febrero de 2021, y dicha resolución fue a su vez impugnada en vía contencioso-administrativa.
El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Cáceres estimó el recurso mediante sentencia 79/2022, anuló la resolución impugnada y ordenó devolver la fianza incautada. El Ayuntamiento apeló, pero el TSJ de Extremadura desestimó el recurso de apelación por sentencia 454/2022, confirmando el criterio de que la prescripción de la acción resolutoria arrastraba la imposibilidad de liquidar. Frente a esta última sentencia se preparó e interpuso el recurso de casación resuelto por la STS 1597/2025.
La cuestión de interés casacional quedó expresamente delimitada en el auto de admisión de 21 de febrero de 2024: determinar si, declarada la prescripción de la acción de resolución del contrato por incumplimiento del contratista, procede la liquidación definitiva del contrato y la cancelación de las fianzas para extinguir completamente la relación jurídica.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
Lo que se impugna en casación es la sentencia del TSJ de Extremadura que había considerado que la liquidación del contrato no podía practicarse porque la acción para resolverlo por incumplimiento estaba prescrita. El Ayuntamiento recurrente pretendía que el Tribunal Supremo casara esa sentencia y declarase que la prescripción de la acción resolutoria no perjudica por sí sola a la liquidación definitiva ni a la cancelación de las fianzas. Subsidiariamente, interesaba que la Sala resolviera el fondo del litigio o devolviera las actuaciones.
3.2 Cuestión de interés casacional
La cuestión casacional formulada en el auto de admisión y reiterada por la sentencia consiste en precisar si la liquidación contractual presupone necesariamente un acto válido de resolución por incumplimiento, de manera que la prescripción de esta acción impida liquidar, o si, por el contrario, la liquidación es una actuación autónoma dirigida a determinar obligaciones económicas pendientes y a cerrar definitivamente la relación contractual.
La formulación es relevante porque no se limita a una disputa sobre plazos, sino que obliga a perfilar la naturaleza jurídica de la liquidación, su conexión con la extinción del contrato y el régimen de la garantía definitiva.
3.3 Planteamiento de las partes
El Ayuntamiento de Cáceres sostuvo que la liquidación es un acto autónomo respecto de la resolución. A su juicio, los artículos 243.1, 243.2 y 243.3 LCSP y el artículo 169 del Reglamento General evidencian que la liquidación se produce tras la terminación del contrato, y que su finalidad es cerrar la relación jurídica y determinar saldos, no declarar el incumplimiento. El recurrente añadía que negar la liquidación provocaría un enriquecimiento injusto del contratista y lesionaría el interés general.
La parte recurrida, Promociones e Inversiones Trujillo y Asociados, S.L., defendió el criterio de la sentencia impugnada. Alegó que, en este caso concreto, el propio Ayuntamiento había “fundido” la liquidación con la reclamación de daños y perjuicios derivada de la resolución por incumplimiento, de modo que ambas actuaciones quedaban inescindiblemente unidas. Sostuvo además que la Administración no podía mantener artificialmente vivo el contrato durante años sin liquidarlo, y que cualquier derecho económico había prescrito por el transcurso del tiempo. También invocó la caducidad de actuaciones administrativas posteriores.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo
Este es el núcleo de la sentencia. La Sala parte de una primera afirmación: la acción de resolución del contrato por incumplimiento del contratista no es imprescriptible. Ante el silencio de la legislación contractual sobre ese plazo, aplica el plazo general de cuatro años del artículo 25.1.a) de la Ley General Presupuestaria, apoyándose en su propia jurisprudencia previa. La Sala razona que, transcurrido ese plazo sin ejercicio de la potestad resolutoria, la Administración pierde la posibilidad de declarar la resolución por incumplimiento y, con ello, las consecuencias específicamente anudadas a tal causa de extinción, entre ellas la incautación de la garantía y la exigencia de daños y perjuicios por esa vía.
Ahora bien, el Tribunal Supremo no acepta la tesis de que la prescripción de la acción resolutoria arrastre automáticamente la imposibilidad de liquidar. La Sala razona que la liquidación contractual tiene una función propia y diferenciada: verificar el estado final de las prestaciones ejecutadas y determinar las obligaciones económicas pendientes entre las partes para cerrar definitivamente la relación contractual. Por eso, “la prescripción de la acción de resolución por incumplimiento no impide la liquidación del contrato”, aunque sí excluye que la liquidación se utilice como cauce indirecto para obtener los efectos jurídicos de una resolución ya prescrita.
Ese matiz es decisivo. La Sala distingue con precisión entre:
a) la autonomía funcional de la liquidación, y
b) la prohibición de instrumentalizarla para reconstruir ex post una resolución por incumplimiento ya inviable jurídicamente.
A continuación, el Tribunal Supremo afirma que la acción de liquidación también está sometida a límites temporales. La Administración no dispone de un poder indefinido para mantener abierto el contrato por su sola inactividad. El dies a quo, dice la Sala, debe situarse en principio en el momento en que la relación contractual ha quedado extinguida; pero, si no existe acto formal de extinción, no puede dejarse ese inicio al arbitrio de la Administración. Debe atenderse a datos objetivos que revelen que la relación contractual estaba consumada y que el contrato podía y debía liquidarse conforme a Derecho.
Aplicando esa doctrina al caso, la Sala identifica un dato fáctico concluyente: el 27 de octubre de 2009 la dirección facultativa y el encargado de la ejecución pusieron de manifiesto la paralización de la obra y propusieron la resolución del contrato. Para el Tribunal Supremo, en ese momento la Administración ya tenía conocimiento cierto del incumplimiento y la relación contractual había quedado materialmente extinguida, sin prestaciones pendientes de ejecución. Desde esa fecha el contrato pudo y debió ser liquidado, por lo que ahí fija el dies a quo de la prescripción de la acción de liquidación.
Como cuando el Ayuntamiento promovió nuevas actuaciones liquidatorias en 2016 y 2017 ya había transcurrido sobradamente el plazo de cuatro años, la Sala concluye que la acción de liquidación también había prescrito. De este modo, el Supremo estima el recurso de casación porque corrige la doctrina de la sentencia recurrida —que negaba autonomía a la liquidación—, pero al resolver el fondo del litigio mantiene en la práctica la anulación de las resoluciones administrativas, aunque por una razón distinta: no porque la liquidación dependiera necesariamente de una resolución contractual válida, sino porque la propia acción de liquidar estaba ya prescrita.
En materia de garantías, la Sala añade un razonamiento igualmente relevante: prescrita la acción de resolución por incumplimiento, ya no cabe declarar válidamente ese incumplimiento ni exigir las responsabilidades específicas a él vinculadas. En consecuencia, la garantía no puede mantenerse o incautarse para cubrir daños derivados de un incumplimiento cuya exigibilidad ha quedado extinguida. Debe resolverse su devolución o cancelación en el marco de la liquidación ordinaria, y si también ha prescrito la acción para liquidar, procede devolver la fianza incautada.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La doctrina jurisprudencial fijada por la Sala puede sintetizarse así:
La prescripción de la acción de resolución del contrato por incumplimiento no impide, por sí sola, la práctica de la liquidación definitiva del contrato, porque la liquidación es una actuación autónoma que procede una vez extinguida la relación contractual por cualquier causa; pero esa liquidación también está sujeta a prescripción y no puede utilizarse para producir los efectos jurídicos propios de una resolución por incumplimiento cuya acción esté prescrita ni para mantener la garantía más allá de su función legal.
Consecuencias prácticas:
- La Administración no puede confundir liquidación con declaración tardía de incumplimiento culpable.
- La ausencia de acto formal de extinción no paraliza indefinidamente el inicio del plazo de prescripción.
- La garantía definitiva no puede retenerse sine die para cubrir responsabilidades derivadas de una acción resolutoria prescrita.
- En casación, la corrección de la doctrina aplicada por la instancia no impide que el Supremo confirme en el fondo la anulación del acto por una fundamentación jurídica diferente.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo estima el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Cáceres y casa la sentencia del TSJ de Extremadura, porque la doctrina de ésta era incorrecta al considerar que la prescripción de la acción resolutoria impedía siempre liquidar. Sin embargo, una vez fijada la doctrina correcta y al resolver el recurso de apelación y el contencioso-administrativo, la Sala concluye que en este caso concreto la acción de liquidación estaba también prescrita. Por eso termina anulando igualmente las resoluciones administrativas y ordenando devolver la fianza.
Se trata, por tanto, de una estimación casacional con un resultado material complejo: el Ayuntamiento gana en la formulación doctrinal, pero no en el desenlace económico-administrativo del litigio.
5. Fallo
Sin transcribir íntegramente el fallo, la sentencia acuerda: haber lugar al recurso de casación, casar la sentencia del TSJ de Extremadura, estimar el recurso de apelación del Ayuntamiento frente a la sentencia del Juzgado y, situándose la Sala en la posición de instancia, estimar el recurso contencioso-administrativo de la contratista, anular la resolución de 24 de febrero de 2021 y ordenar al Ayuntamiento devolver al avalista el importe de la fianza incautada. Además, no impone costas en casación, apelación ni instancia.
6. Conclusiones prácticas
La primera enseñanza para la litigación en casación es que conviene separar conceptualmente resolución contractual, liquidación y régimen de garantías. El Tribunal Supremo corrige precisamente la mezcla de esas categorías.
La segunda es que, cuando se discuta la prescripción de la liquidación, el debate no debe centrarse sólo en la existencia o inexistencia de un acto formal de extinción. La Sala razona que el dies a quo puede fijarse a partir de hechos objetivos que evidencien la consumación de la relación contractual.
La tercera es que la Administración no puede convertir su propia inactividad en una ventaja procesal. La sentencia rechaza expresamente que el plazo quede diferido indefinidamente por la sola falta de liquidación.
La cuarta es que, en la preparación e interposición del recurso de casación, resulta decisivo formular con precisión la cuestión de interés casacional. Aquí el éxito del recurso se produjo en el plano doctrinal porque el Ayuntamiento logró centrar la controversia en la autonomía de la liquidación.
La quinta es que el éxito casacional no garantiza el éxito final en el litigio. Aun estimando el recurso de casación, el Supremo puede resolver el fondo y mantener la anulación del acto administrativo por otros fundamentos jurídicos, como sucedió en este caso con la prescripción de la acción de liquidación.