STS 417/2022, de 4 de abril

STS 417/2022, de 4 de abril (ECLI:ES:TS:2022:1442)

Criterio jurisprudencial que fija la Sala Tercera del Tribunal Supremo sobre un aspecto recurrente en la casación contencioso-administrativa en materia de contratación pública: si la “oposición del contratista” que activa el dictamen preceptivo del órgano consultivo puede considerarse formulada cuando las alegaciones se presentan fuera de plazo, pero antes de la notificación de la resolución contractual.

1. Introducción

La resolución contractual de un contrato administrativo es un procedimiento “típico” de prerrogativas administrativas, pero extremadamente formalista: audiencia al contratista, audiencia al avalista si procede, informe jurídico y, si hay oposición, dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente (art. 109 RGLCAP).

La relevancia casacional aquí no está en la causa de resolución, sino en el momento y eficacia de la oposición del contratista cuando esta llega tarde: si se admite esa oposición extemporánea, el expediente exige dictamen consultivo; si no se admite, la Administración puede resolver sin ese trámite. La sentencia conecta este problema con el régimen general del art. 73.3 LPAC sobre decaimiento en trámites y admisión de actuaciones tardías antes de la notificación de la resolución.

2. Antecedentes de Hecho

Contexto material. El Cabildo Insular de Fuerteventura resolvió un contrato de obras (“Reposición de la valla de cerramiento del tramo de la autovía FV-2 PK 73+160 al 82+350”), por importe de 265.193,10 €, declarando culpable al contratista, incautando la garantía definitiva (13.259,66 €) e incoando expediente de daños y perjuicios.

Iter procedimental y cronología relevante.

• Se otorgó trámite de audiencia al contratista por 10 días naturales, notificado el 8 de noviembre de 2016.
• Las alegaciones de oposición se presentaron en Correos el 19 de noviembre de 2016, y constó su entrada en el Cabildo el 30 de noviembre (dato que la Sala considera no controvertido en el debate casacional).
• La resolución de contrato se dictó el 23 de noviembre de 2016, es decir, antes de conocer el Cabildo el escrito remitido por correo, y antes de su entrada efectiva.

Primera instancia (JCA nº 6 de Las Palmas, PO 126/2017). Estima parcialmente el recurso del contratista y ordena retroacción al momento de presentación de alegaciones: considera que hubo oposición en plazo (o, en todo caso, que debió admitirse) y, por tanto, era preceptivo el dictamen del Consejo Consultivo de Canarias, omitido por la Administración.

Apelación (TSJ Canarias, Sección 1ª, 10/10/2019, RA 60/2019). Confirma la retroacción, aunque “depura” el cómputo: el plazo vencía el 18 de noviembre, por lo que las alegaciones del 19 fueron extemporáneas; aun así, entiende que, al presentarse antes de dictarse la resolución contractual, debió recabarse el dictamen consultivo por existir oposición (invocando el art. 73 LPAC y la supletoriedad/subsidiariedad procedimental en contratación).

Auto de admisión (ATS 22/04/2021). Admite el recurso del Cabildo y fija el interés casacional en aclarar si la oposición del art. 109.1.d) RGLCAP puede entenderse formulada transcurrido el plazo, pero antes de la notificación de la resolución contractual.

3. Fundamentos Jurídicos

3.1 Objeto del recurso de casación

El Cabildo impugna la sentencia del TSJ Canarias (apelación) que confirmó la retroacción por omisión del dictamen consultivo. Pretende que el Tribunal Supremo case la sentencia recurrida y declare conforme a Derecho el decreto que desestimó la reposición contra la resolución del contrato (y, en consecuencia, la resolución contractual sin dictamen consultivo).

3.2 Cuestión de interés casacional

La cuestión se formula en el ATS de admisión en estos términos: “aclarar si puede entenderse formulada la oposición del contratista, prevista en el artículo 109.1.d) del Reglamento de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, una vez transcurrido el plazo otorgado por la Administración, pero antes de la notificación de la resolución del contrato”.

Como normas a interpretar, el auto identifica, entre otras, el art. 73.3 LPAC, el art. 224.1 TRLCSP 2011, la disposición final tercera del TRLCSP 2011 y el art. 109.1.d) RGLCAP.

3.3 Planteamiento de las partes

Recurrente (Cabildo). Sostiene, en síntesis, que no procede aplicar la LPAC (art. 73) porque no existiría “laguna” que habilite su aplicación supletoria; admitir escritos extemporáneos dejaría al arbitrio del contratista el cumplimiento de plazos improrrogables y podría comprometer los fines de la contratación pública por retrasos en la gestión. También denuncia infracción de la normativa contractual (TRLCSP y RGLCAP) y del propio art. 73.3 LPAC en su lectura aplicada por el TSJ.

Recurrida (Constructia). Se opone al recurso y pide su desestimación, defendiendo la corrección de la sentencia de apelación y la exigencia del dictamen consultivo al existir oposición, aunque fuera extemporánea, por haberse producido antes de la resolución del procedimiento.

3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo

La Sala centra el debate en un punto: qué efectos produce la oposición presentada fuera de plazo, pero antes de que la Administración ponga fin al procedimiento y, especialmente, antes de su notificación.

1. Hechos procesalmente relevantes “cerrados” por la sentencia recurrida. El Tribunal Supremo parte de que: (i) la audiencia se notificó el 8/11/2016; (ii) el plazo de 10 días naturales vencía el 18/11/2016; (iii) las alegaciones se presentaron en Correos el 19/11/2016, fuera de plazo; (iv) la resolución se dictó el 23/11/2016. A partir de ahí, la Sala afirma que no debe desviarse a discutir la eficacia general de la presentación en Correos, que se reconoce, sino ceñirse a la eficacia de la actuación extemporánea en el expediente de resolución contractual.
2. Norma contractual que activa el dictamen consultivo. El art. 109.1 RGLCAP exige dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico “cuando se formule oposición por parte del contratista”. La Sala lo califica de precepto claro, pero el problema es determinar si la oposición “existe” jurídicamente cuando se presenta tarde.
3. Puente con el Derecho administrativo común. Aquí está la ratio decidendi. El Tribunal Supremo recuerda el régimen de aplicación supletoria/subsidiaria del procedimiento administrativo común en contratación: el TRLCSP 2011 prevé supletoriamente “las restantes normas de derecho administrativo” (art. 19.2) y, además, la disposición final tercera remite subsidiariamente a la legislación procedimental común.
4. Aplicación del art. 73.3 LPAC. La Sala toma como norma decisiva el art. 73.3 LPAC: aunque pueda declararse el decaimiento por no cumplir el trámite en plazo, “no obstante” se admite la actuación del interesado y produce efectos si se realiza antes o dentro del día en que se notifique la resolución declarando transcurrido el plazo. El Tribunal Supremo razona que, en el caso, no se dictó resolución declarando la preclusión/decaimiento del trámite, y la oposición llegó antes de la resolución que ponía fin al expediente; por tanto, en aplicación del art. 73.3 LPAC, la Administración estaba obligada a admitir las alegaciones extemporáneas y, al existir oposición, resultaba exigible el dictamen consultivo.
5. Respuesta a la objeción sobre “lagunas” y supletoriedad. Aunque el Cabildo insistía en que no cabía supletoriedad por ausencia de laguna, la Sala señala que la normativa contractual utiliza tanto mecanismos de subsidiariedad como de supletoriedad, y que la conclusión se alcanza “por ambas vías” (art. 19.2 y disposición final tercera). Además, apoya la idea de aplicación de la LPAC en contratación con referencias jurisprudenciales previas sobre acudir al Derecho común cuando la legislación contractual no regula de modo específico ciertos efectos procedimentales.

3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo

Doctrina jurisprudencial (formulación citable). La Sala fija que puede entenderse formulada la oposición del contratista, a efectos del art. 109.1.d) RGLCAP, aunque se presente una vez vencido el plazo conferido, siempre que se presente antes de la notificación de la resolución del contrato.

Consecuencias prácticas inmediatas (derivadas de la sentencia):

• Si el contratista presenta alegaciones de oposición tardías pero “a tiempo” antes de la notificación, la Administración debe admitirlas si no ha declarado formalmente el decaimiento del trámite, aplicando el art. 73.3 LPAC.
• Existiendo oposición (aunque extemporánea admitida), deviene preceptivo el dictamen del órgano consultivo; omitirlo conduce, como mínimo, a retroacción del procedimiento de resolución contractual para recabarlo.
• La gestión del “cierre” del trámite de audiencia exige una decisión formal: si la Administración quiere hacer valer la preclusión, debe declararlo en términos procedimentales; si no lo hace, el art. 73.3 LPAC juega a favor de la eficacia de lo actuado antes de la notificación de la resolución final.

4. Resolución del recurso

El Tribunal Supremo desestima el recurso de casación del Cabildo (“no haber lugar”), confirmando el criterio del TSJ Canarias: la oposición extemporánea presentada antes del término del procedimiento y antes de la notificación de la resolución contractual activa el dictamen consultivo del art. 109.1.d) RGLCAP.

5. Fallo

La Sala acuerda (i) no haber lugar al recurso de casación 944/2020 y (ii) no imponer costas en casación, manteniendo los pronunciamientos de costas de instancia y apelación.

6. Conclusiones prácticas (para litigación en casación)

1. Delimita bien el “momento” de la oposición: en expedientes de resolución contractual, la clave no es solo el vencimiento del plazo de audiencia, sino si la actuación extemporánea se produce antes de la notificación de la resolución final y sin declaración previa de decaimiento (art. 73.3 LPAC).
2. Si defiendes a la Administración, valora dictar una resolución expresa de preclusión/decaimiento del trámite cuando proceda: la sentencia subraya que la ausencia de esa declaración permite que la actuación tardía despliegue efectos.
3. Si defiendes al contratista, enfatiza la conexión entre la oposición (aunque tardía) y el trámite esencial del dictamen consultivo: la Sala vincula directamente la admisión de la oposición con la preceptividad del informe consultivo.
4. En casación, formula la controversia como problema de eficacia de actos extemporáneos y de supletoriedad procedimental, no como un debate probatorio sobre fechas: el Tribunal Supremo parte de hechos ya fijados por la apelación y resuelve por interpretación normativa.
5. Ten presente que la Sala no discute aquí la validez general de la presentación en Correos; el foco está en la disciplina de los trámites y su cierre dentro del procedimiento de resolución contractual. Forzar el debate hacia “Correos sí/no” puede desenfocar el interés casacional.
6. Finalmente, la sentencia es útil como “manual” de alegación: ancla el discurso en el art. 109 RGLCAP (dictamen consultivo por oposición) y en el art. 73.3 LPAC (admisión de actuaciones tardías antes de notificación), con respaldo en las cláusulas de supletoriedad/subsidiariedad de la legislación contractual.