STS 136/2022, de 4 de febrero

STS 136/2022, de 4 de febrero (ECLI:ES:TS:2022:487)

Criterio jurisprudencial que fija el Tribunal Supremo (Sala Tercera, Sección 3.ª) sobre cómo han de acordarse las prórrogas en los contratos de servicios celebrados bajo el TRLCSP 2011 (RDL 3/2011), en el marco de un recurso de casación. La sentencia es especialmente relevante porque delimita la relación entre la regla general de prórroga del art. 23 TRLCSP y la regla especial del art. 303 TRLCSP para contratos de servicios, y porque acota qué puede (y qué no) revisarse en casación cuando se discuten pliegos y prórrogas.

1. Introducción

En contratación pública, la prórroga no es una “continuación natural” del contrato: es una institución jurídica reglada, que debe estar prevista y adoptarse conforme al régimen aplicable. Cuando la Administración pretende extender la ejecución por razones de continuidad del servicio, aparece una tensión clásica entre el interés público y el principio de legalidad. En casación, el Tribunal Supremo aprovecha este caso para clarificar un punto técnico con gran impacto práctico: si en un contrato de servicios basta con que el pliego prevea “posibilidad de prórrogas” para que la Administración pueda acordarlas unilateralmente, o si, por el contrario, se exige el mutuo acuerdo del art. 303 TRLCSP.

2. Antecedentes de Hecho

Contexto contractual. El Ayuntamiento de Móstoles adjudicó a Acciona Facility Services, S.A. un contrato de servicios de limpieza de colegios públicos por tres años, formalizado el 7 de mayo de 2013. El contrato y el PCAP contemplaban la posibilidad de prórrogas anuales (hasta un máximo de tres), pero sin precisar si debían pactarse de común acuerdo o podían imponerse.

Prórrogas y conflicto. En mayo de 2016 se aprobó una primera prórroga con conformidad del contratista. En junio de 2016 el Ayuntamiento comunicó su voluntad de prorrogar de nuevo y, esta vez, la empresa manifestó oposición expresa. Pese a ello, la Junta de Gobierno Local acordó el 26 de julio de 2016 una “prórroga forzosa” para el período 22 de agosto–31 de octubre de 2016. La contratista recurrió en reposición; fue desestimado el 5 de septiembre de 2016.

Iter procesal.

• El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 25 de Madrid (sentencia 269/2018, 10/12/2018) estimó parcialmente: anuló la prórroga por contraria a Derecho, pero rechazó la indemnización por daños por falta de acreditación.
• En apelación, el TSJ de Madrid (Sección 3.ª) dictó sentencia 741/2019 (30/12/2019) estimando el recurso del Ayuntamiento y desestimando el de la contratista, sosteniendo —en lo sustancial— que, al no prever el pliego lo contrario, la Administración podía acordar la prórroga.
• Acciona interpuso recurso de casación (n.º 1158/2020). Fue admitido por Auto de 18/02/2021.

3. Fundamentos Jurídicos

3.1 Objeto del recurso de casación

La recurrente impugna la sentencia del TSJ de Madrid de 30/12/2019 y pretende que se declare que, en contratos de servicios bajo TRLCSP, no cabe prórroga impuesta unilateralmente porque el art. 303 exige mutuo acuerdo; y, además, solicita que se reconozca su derecho a indemnización por la prórroga impuesta (o, subsidiariamente, retroacción).

3.2 Cuestión de interés casacional

El Auto de admisión identificó dos cuestiones: (i) si la Administración puede imponer unilateralmente la prórroga por interés público; y (ii) si es posible inaplicar pliegos contrarios a la ley cuando no fueron impugnados en su momento.

La sentencia, sin embargo, reformula el enfoque: el núcleo real no es una “prórroga por interés público”, sino la eventual contradicción entre los arts. 23 y 303 TRLCSP sobre el modo de acordar prórrogas en servicios, y la prevalencia de la norma especial.

3.3 Planteamiento de las partes

La recurrente sostiene que el art. 303 TRLCSP, por especialidad, impone el mutuo acuerdo para prórrogas de servicios, de modo que la “prórroga forzosa” es contraria a Derecho. Además, argumenta que si el pliego permitiera prórroga unilateral, esa cláusula sería inaplicable por contradecir una norma imperativa; y reclama indemnización por los sobrecostes de ejecutar durante la prórroga impuesta.

La parte recurrida (Ayuntamiento) defiende que del art. 23.2 TRLCSP se desprende una regla general: la prórroga se acuerda por el órgano de contratación y es obligatoria para el empresario, salvo previsión contraria; y que el art. 303 permitiría que las partes condicionaran la prórroga al mutuo acuerdo, pero solo si así se pacta. Como el pliego no lo impuso, la prórroga sería unilateralmente acordable. Añade que, si el pliego fuese anulable por contradicción con el art. 303, esa anulabilidad habría quedado convalidada por falta de impugnación; y rechaza que en casación pueda revisarse la valoración probatoria sobre daños.

3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo

La Sala razona desde una lectura sistemática del TRLCSP:

• El art. 23 contiene una previsión general sobre prórrogas aplicable “sin perjuicio de normas especiales”, y opera como regla subsidiaria.
• El art. 303, en cambio, es la norma especial del contrato de servicios y establece que la prórroga puede preverse “por mutuo acuerdo de las partes” antes de la finalización del contrato.
• No hay “incompatibilidad” entre ambos: la contradicción se resuelve por especialidad, de modo que el art. 303 desplaza al art. 23 en contratos de servicios.

Aplicado al caso, el Supremo destaca que el contrato y el PCAP solo regulaban duración y posibilidad de prórrogas, pero “nada se establece” sobre la forma de acordarlas. Por tanto, no puede inferirse —como hizo el TSJ— que, por silencio del pliego, la Administración pueda prorrogar unilateralmente; al contrario, “a falta de toda previsión sobre este punto”, rige la previsión legal del art. 303: mutuo acuerdo.

En cuanto a la segunda cuestión (inaplicación de pliegos no impugnados), el Tribunal afirma que no es decisiva en este caso porque no existía contradicción real entre pliego y ley: el pliego no regulaba el modo de acordar la prórroga. Aun así, “a mayor abundamiento”, recuerda la doctrina sobre la naturaleza contractual de los pliegos y que no pueden inaplicarse “sin más” por considerarlos contrarios a la ley: deben impugnarse y anularse por los cauces procedentes, con la lógica de convalidación de vicios salvo nulidad radical (con cita a la STS 700/2021).

Finalmente, sobre la indemnización, el Supremo mantiene el criterio del Juzgado: la instancia consideró no acreditado el daño y en casación no cabe una nueva valoración probatoria alternativa.

3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo

Doctrina (formulación “citable”). En los contratos de servicios sujetos al TRLCSP 2011, la regla aplicable sobre prórrogas es la del art. 303 TRLCSP por su carácter especial: la prórroga debe acordarse por mutuo acuerdo de las partes antes del vencimiento, y no puede entenderse que el silencio del pliego habilite una imposición unilateral al amparo del art. 23; además, la prórroga ha de adoptarse respetando el ordenamiento “sin que el mayor o menor interés público permita prescindir” de los preceptos legales aplicables.

Consecuencias prácticas inmediatas:

• Si el pliego/contrato no regula expresamente el modo de adoptar la prórroga en servicios, opera la regla legal de mutuo acuerdo (no una presunción de unilateralidad).
• La Administración no puede justificar una extensión por continuidad del servicio ignorando el régimen legal de prórrogas: el interés público no “deroga” la ley aplicable.
• La discusión sobre “inaplicar” pliegos no impugnados solo cobra sentido si hay una contradicción normativa efectiva; en todo caso, la Sala recuerda que la depuración de pliegos exige impugnación y anulación por cauces legales.

4. Resolución del recurso

El Tribunal Supremo estima el recurso de casación, casa y anula la sentencia del TSJ de Madrid, y confirma la sentencia del Juzgado en lo relativo a la anulación de la prórroga acordada unilateralmente. No obstante, no reconoce indemnización a la contratista al mantenerse la conclusión probatoria de instancia sobre falta de acreditación del daño.

5. Fallo

El fallo se concreta en (i) estimar la casación y anular la sentencia del TSJ; (ii) estimar en parte el recurso contencioso contra la resolución municipal, anulándola en lo relativo a la prórroga unilateral, “sin que proceda reconocer el derecho a la indemnización solicitada”; y (iii) no imponer costas en casación ni en instancia/apelación.

6. Conclusiones prácticas

1. En servicios, la “norma especial” manda. Para prórrogas, el operador debe partir del art. 303 TRLCSP como regla preferente frente al art. 23 TRLCSP; la argumentación por especialidad es el eje de la ratio decidendi.
2. El silencio del pliego no habilita prórroga unilateral. Si el PCAP se limita a prever “posibilidad de prórrogas” sin indicar la forma de adopción, la Sala aplica directamente el régimen legal: mutuo acuerdo. Esto es útil para enfocar la demanda/contestación hacia la “laguna” contractual y su integración normativa.
3. Interés público ≠ carta blanca. La sentencia refuerza un argumento de legalidad: la continuidad del servicio no permite “prescindir” del régimen jurídico de prórrogas. En casación, conviene anclar este punto en la contraposición legalidad/interés público que explicita la Sala.
4. Pliegos: impugnar, no “inaplicar”. Aunque aquí la cuestión resulta irrelevante por falta de contradicción real, el Supremo deja un recordatorio útil: la invalidez del pliego debe articularse por los cauces de impugnación/anulación, con la lógica de convalidación de vicios salvo nulidad de pleno derecho.
5. La indemnización exige prueba y la casación no la rehace. Si la instancia declara no acreditado el daño, es muy difícil revertirlo en casación: la Sala rechaza revalorar prueba. Estratégicamente, la “batalla probatoria” debe ganarse antes.
6. Petitum en casación: separar doctrina y efectos. El caso muestra que puede lograrse una doctrina favorable (prórroga por mutuo acuerdo) y, aun así, perder la pretensión resarcitoria por razones procesales/probatorias. Conviene modular las pretensiones y anticipar el estándar de revisión casacional.