STS núm.1498/2025, de 20 de noviembre

Criterio jurisprudencial que fija el Tribunal Supremo sobre los límites de la “interpretación” de los pliegos por la Comisión de Valoración (y su relación con los principios de igualdad y transparencia) en un recurso de casación relativo a la adjudicación de un contrato público: STS 1498/2025, de 20 de noviembre (ECLI:ES:TS:2025:5270).

1. Introducción

La sentencia analiza un problema clásico en contratación pública: cuándo la actuación del órgano técnico concreta razonablemente lo ya previsto en los pliegos (lex contractus) y cuándo, por el contrario, introduce subcriterios o exigencias nuevas que no fueron publicadas y que podrían alterar la igualdad de oportunidades de los licitadores. El debate es especialmente relevante en casación porque suele formularse como cuestión de “discrecionalidad técnica” y de límites derivados de los principios de transparencia, igualdad y competencia efectiva (LCSP y Directiva 2014/24/UE).

2. Antecedentes de Hecho

Contexto y licitación. El Servicio Murciano de Salud licitó el contrato de “Servicio de transporte sanitario terrestre” (8 lotes). El litigio se centra en el lote 8 y, dentro de los criterios sujetos a juicio de valor, en el apartado A.1 (Plan de vehículos y equipos), que exigía una memoria con características de los vehículos, referencias a mejoras, e información gráfica y técnica de los vehículos ofertados.

Recurso especial (vía administrativa). Varias empresas licitadoras impugnaron la adjudicación mediante recurso especial ante el TACRC, que lo desestimó (28/10/2019).

Proceso contencioso-administrativo. Interpuesto recurso ante el TSJ de Murcia (PO 4/2020), la sentencia de 20/04/2022 desestimó la demanda y confirmó la resolución del TACRC, con imposición de costas.

Acceso a casación. El Tribunal Supremo admitió el recurso (ATS 15/06/2023), delimitando una cuestión de interés casacional vinculada a la interpretación de pliegos por la Comisión de Valoración cuando los pliegos no concretan el modo de acreditación de ciertos criterios.

3. Fundamentos Jurídicos

3.1 Objeto del recurso de casación

Se impugna la sentencia del TSJ de Murcia que avaló la actuación de la Comisión de Valoración y la desestimación del TACRC, en particular respecto de la puntuación (o ausencia de ella) en el subcriterio relativo a mejoras medioambientales (distintivo DGT superior al exigido) dentro del A.1.a) Plan de despliegue de medios materiales. La pretensión casacional incluía fijar doctrina y obtener la anulación de la sentencia y de la resolución del TACRC, con retroacción para nueva valoración y eventual adjudicación a las recurrentes.

3.2 Cuestión de interés casacional

El auto de admisión identifica como cuestión casacional:
“Los límites de la discrecionalidad de la Comisión de Valoración al interpretar los pliegos cuando éstos no han concretado con detalle la forma de acreditación de criterios de valoración y adjudicación y que, a criterio de la Comisión, son necesarios para poder valorar la mejora fijada por el pliego.”

Como normas a interpretar se citan, entre otras, el art. 132 LCSP (igualdad/transparencia), arts. 122 y 145 LCSP y el art. 18.1 de la Directiva 2014/24/UE.

3.3 Planteamiento de las partes

Recurrentes. Sostienen que la Comisión de Valoración “redefinió” el criterio, exigiendo elementos no previstos en pliegos (p. ej., concreción marca/modelo/tipo/variante) para considerar “concreta” la mejora medioambiental, de modo que esa “interpretación” habría operado como introducción sobrevenida de requisitos que pudieron influir en la preparación de las ofertas. Por ello, piden doctrina en la línea de que la discrecionalidad técnica está limitada por la exigencia de comprensión uniforme por licitadores diligentes y por la prohibición de introducir elementos no publicados.

Parte recurrida (UTE adjudicataria) y Comunidad Autónoma. Oponen que el pliego ya imponía una carga de aportar documentación técnica y gráfica suficiente; por tanto, la Comisión no introdujo subcriterios, sino que constató la insuficiencia de la información para poder valorar comparativamente las mejoras. Además, la Región de Murcia propone como “doctrina” que no se excede discrecionalidad cuando se requiere documentación técnica inferible necesariamente del propio criterio, aunque el pliego no detalle cada extremo.

3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo

La Sala centra el análisis en verificar si hubo realmente “interpretación creativa” (introducción de subcriterios) o si, por el contrario, el propio pliego contenía ya las exigencias que las recurrentes presentan como sobrevenidas.

1. La clave está en el tenor del PCAP. El Tribunal subraya que el subapartado A.1.a) exigía aportar “una memoria indicativa de las características de los vehículos” y, de forma imperativa, que el documento hiciera referencia a las mejoras “incluyendo información gráfica y técnica de los vehículos ofertados”. Para la Sala, esa exigencia se proyecta lógicamente sobre la valoración medioambiental: sin datos técnicos concretos del vehículo, la mejora no es ponderable.
2. No hay “subcriterio” si se pide lo imprescindible para aplicar el criterio publicado. La Sala razona que los extremos discutidos (identificación suficiente del vehículo para enlazarlo con el distintivo/impacto ambiental y permitir comparación) no son un criterio nuevo, sino información necesaria para poder evaluar un criterio ya previsto. Por eso afirma que la apreciación de las recurrentes “no se compadece” con las actuaciones porque “obvia extremos esenciales del pliego”.
3. Estándar del “licitador normalmente diligente”. El Tribunal utiliza expresamente el canon: un licitador razonablemente informado y normalmente diligente puede conocer, con la lectura del pliego, que para la evaluación mediante juicio de valor del subapartado era necesario acompañar la documentación de características del vehículo, incluidas las medioambientales. Con ello, conecta con la jurisprudencia europea sobre formulación clara y sobre delimitación del poder discrecional, pero aterrizando el caso en un dato decisivo: aquí la regla ya estaba en el pliego.
4. Advertencia metodológica: el marco casacional partía de una premisa errónea. En un pasaje especialmente significativo, la Sala afirma que “no tiene sentido analizar los límites de una discrecionalidad que, en el caso, no es tal”, porque la Comisión se limitó a aplicar prescripciones “suficientemente concretas y precisas”; por ello, el presupuesto del auto de admisión (pliegos poco concretos y necesidad de precisar límites de discrecionalidad) no se corresponde con la realidad del expediente y “lo que impide fijar interpretación alguna” sobre las normas invocadas.
5. Corrección de la referencia europea usada por las partes. La sentencia introduce una precisión relevante: la resolución de 16/09/2013 citada como “STJUE Comisión c. España” no sería del TJUE, sino del Tribunal General (T-402/06), y además el asunto se habría descrito erróneamente en el debate (España vs Comisión, no al revés). Esta llamada de atención refuerza la idea de que el recurso se construyó sobre bases distorsionadas.

En suma, la ratio decidendi es clara: si el pliego exige información técnica y gráfica y “documentación necesaria” para valorar, no hay creación de criterios nuevos cuando el órgano técnico niega puntuación por falta de concreción; el problema no es transparencia ex post, sino incumplimiento de la carga de acreditación por el licitador.

3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo

La sentencia no formula una “doctrina” en el sentido propuesto por las partes, porque considera que la cuestión casacional se apoya en una premisa incorrecta. Sin embargo, sí deja una regla jurisprudencial citable derivada de su razonamiento:

Doctrina (enunciado): Cuando el pliego impone que la oferta técnica contenga la documentación “necesaria” e incluya información gráfica y técnica para valorar un criterio sujeto a juicio de valor, la Comisión de Valoración no introduce subcriterios nuevos por exigir la concreción imprescindible para comparar las mejoras; negar puntuación por falta de esa información es mera aplicación del pliego y no un ejercicio autónomo de discrecionalidad creativa.

Consecuencias prácticas (2–4):

• En criterios cualitativos, la “carga de acreditación” recae en el licitador: la falta de datos técnicos puede justificar 0 puntos sin vulnerar transparencia, si el pliego ya exigía documentación suficiente.
• No todo “detalle” pedido por un informe técnico es un subcriterio: si es inferible y necesario para aplicar el criterio, puede considerarse concreción legítima del pliego.
• En casación, si el debate se construye sobre una premisa fáctica errónea (p. ej., que el pliego “no decía” lo que sí decía), el TS puede concluir que no procede fijar interpretación de normas pese al auto de admisión.

4. Resolución del recurso

El Tribunal Supremo desestima el recurso de casación (“no ha lugar”), confirma la sentencia del TSJ de Murcia y aprecia temeridad en la formulación del recurso, imponiendo costas a la parte recurrente con un límite cuantitativo de 2.000 euros por cada parte recurrida.

5. Fallo

El fallo declara, en esencia, no haber lugar al recurso y acuerda la imposición de costas del recurso de casación a las recurrentes, con la limitación económica indicada. (La Sala no reproduce doctrina adicional porque entiende que el caso no habilita una interpretación general de los límites de discrecionalidad al faltar su presupuesto).

6. Conclusiones prácticas

1. Leed el PCAP como “lex contractus” y litigad desde su literalidad. Aquí la Sala desmonta el recurso porque el pliego ya exigía información técnica y “documentación necesaria”; una tesis de “subcriterio sobrevenido” se vuelve insostenible si el texto del pliego la contradice.
2. En casación, la premisa fáctica importa tanto como la norma. La Sala llega a decir que “no tiene sentido” analizar límites de discrecionalidad porque “no es tal” en el caso: si el recurso presupone falta de concreción del pliego, debe acreditarse con precisión y sin distorsionar el expediente.
3. Criterios cualitativos: no basta con compromisos genéricos. Cuando el pliego exige documentación para valorar, una oferta “futurible” o indeterminada puede equivaler a falta de acreditación y llevar a 0 puntos sin que ello sea arbitrariedad.
4. Cuidado con las citas europeas (y su exactitud). La sentencia corrige la atribución de una supuesta STJUE y el sentido del litigio europeo citado: un error así debilita el planteamiento casacional y facilita la apreciación de temeridad.
5. Estrategia precontenciosa: si el problema es la claridad del pliego, la pasividad previa (no impugnar pliegos / no pedir aclaraciones) puede dejar el litigio en peor posición argumental, especialmente cuando el pliego contiene cláusulas de “documentación necesaria para poder valorar”.