Criterio jurisprudencial fijado por el Tribunal Supremo sobre la prescripción del derecho de la Administración a exigir el cobro de cantidades derivadas de la liquidación de un contrato administrativo cuando esa liquidación ha sido impugnada judicialmente sin que se haya acordado su suspensión: STS 13/2026, de 14 de enero (ECLI:ES:TS:2026:85).
1. Introducción
La sentencia del Tribunal Supremo núm. 13/2026, de 14 de enero, resuelve un recurso de casación especialmente relevante en materia de contratación pública y, más concretamente, en el cruce entre liquidación contractual, autotutela administrativa y prescripción. El interés del asunto no reside solo en determinar qué plazo prescriptivo resulta aplicable a un crédito a favor de la Administración derivado de la liquidación de un contrato administrativo, sino también en decidir si la mera existencia de un litigio sobre esa liquidación interrumpe o no la prescripción cuando no se ha acordado la suspensión del acto impugnado.
La relevancia casacional del caso es clara. La controversia enfrentaba, por un lado, la lógica propia del régimen tributario —que exige a la Administración actuar recaudatoriamente si el acto no está suspendido— y, por otro, la singularidad de la liquidación de los contratos administrativos, cuyo contenido puede ser más complejo y bilateral que el de una deuda tributaria. La Sala Tercera aprovecha el recurso para precisar hasta dónde alcanza la remisión del artículo 15 de la Ley General Presupuestaria a la Ley General Tributaria y, en particular, para delimitar la aplicabilidad del último inciso del artículo 68.7 LGT.
2. Antecedentes de Hecho
El litigio trae causa de un contrato de obras relativo a la construcción de un centro hípico-deportivo. El Ayuntamiento de Segorbe dictó resolución de 31 de enero de 2014 por la que, de un lado, impuso penalidades a la contratista, Civicons Construcciones Públicas, S.L.U., y, de otro, aprobó una cuantía de 211.560,44 euros como “ahorro económico” derivado del incumplimiento del compromiso de emplear mano de obra desempleada. Además, la contratista reclamó 108.854,71 euros por una factura vinculada a la liquidación del contrato.
En primera instancia, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Castellón estimó parcialmente el recurso: anuló las penalidades, pero confirmó la reclamación municipal de 211.560,44 euros y rechazó la pretensión de la contratista relativa a los 108.854,71 euros por obras de mejora. Posteriormente, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de la Comunidad Valenciana estimó parcialmente la apelación y reconoció a favor de la contratista el crédito de 108.854,71 euros, manteniendo, sin embargo, la validez de la cuantía de 211.560,44 euros a favor del Ayuntamiento. Esa sentencia devino firme tras la inadmisión del recurso de casación intentado contra ella.
Ya en fase de ejecución, el Juzgado dictó auto de 9 de febrero de 2022 declarando cumplida la sentencia por compensación de créditos: compensó el crédito de Civicons (108.854,71 euros más intereses) con el crédito municipal de 211.560,44 euros, quedando un saldo final a favor del Ayuntamiento. La contratista apeló ese auto sosteniendo, en esencia, que el derecho del Ayuntamiento a exigir el pago de los 211.560,44 euros había prescrito. El TSJ valenciano desestimó la apelación en sentencia de 22 de junio de 2022, criterio que dio lugar al posterior recurso de casación.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
Lo impugnado en casación es la sentencia del TSJ valenciano que confirmó la compensación acordada en ejecución de sentencia. La recurrente pretendía que se declarase prescrito el derecho del Ayuntamiento de Segorbe a exigir el pago de la cantidad derivada de la liquidación contractual y, como consecuencia, que se dejara sin efecto la compensación de créditos acordada judicialmente. También solicitaba la cancelación de la garantía prestada.
3.2 Cuestión de interés casacional
El auto de admisión identificó con precisión la cuestión de interés casacional: determinar si la existencia de un procedimiento judicial sobre la legalidad de un acto administrativo de contenido económico derivado de un contrato público, no suspendido ni en vía administrativa ni jurisdiccional, interrumpe la prescripción del derecho de la Administración a ejecutarlo; y aclarar, además, si el plazo aplicable es el del artículo 15 de la Ley General Presupuestaria, en relación con el artículo 66 LGT, o el del artículo 1964 del Código Civil.
3.3 Planteamiento de las partes
La recurrente sostuvo que la Sala de instancia había desconocido el régimen legal propio de los derechos de la Hacienda Pública. A su juicio, resultaban aplicables el artículo 15 LGP y, por remisión, el artículo 68.7 LGT. De esa normativa deducía que, si la liquidación contractual no había sido suspendida, la Administración debía haber ejercido su potestad de autotutela recaudatoria dentro del plazo de cuatro años; de no hacerlo, su derecho al cobro prescribía aunque el acto estuviera siendo discutido judicialmente. Apoyó su tesis en la jurisprudencia tributaria que niega efectos suspensivos a la mera impugnación jurisdiccional cuando no media suspensión.
El Ayuntamiento, por el contrario, defendió que no resultaba aplicable ese último inciso del artículo 68.7 LGT en materia contractual, o incluso que el régimen aplicable debía completarse con el Código Civil. Sostuvo que, al haberse impugnado la liquidación, el plazo quedó interrumpido durante la pendencia del proceso, de modo que cuando se instó la ejecución no había transcurrido el plazo prescriptivo. Subrayó, además, que no había existido inactividad negligente de la Administración, sino una espera prudente al resultado firme del litigio sobre la propia liquidación.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo
Este es el núcleo de la sentencia. La Sala comienza rechazando la tesis del Ayuntamiento según la cual a este tipo de crédito no le sería aplicable la Ley General Presupuestaria. El Tribunal Supremo afirma con claridad que los derechos económicos derivados de la liquidación de un contrato administrativo son derechos de naturaleza pública y, por tanto, quedan sometidos al artículo 15 LGP. La Sala recuerda su propia jurisprudencia previa: en contratación administrativa, el plazo de prescripción no viene dado por el Código Civil, sino por la legislación presupuestaria.
Ahora bien, la clave no está en el plazo, sino en la interrupción de la prescripción. La recurrente pretendía trasladar sin matices al ámbito contractual la doctrina elaborada en materia tributaria. El Supremo se niega a hacerlo. La Sala razona que la remisión del artículo 15.2 LGP a la LGT no puede interpretarse de forma automática e indiferenciada, al margen del contenido y finalidad de los concretos preceptos tributarios. En particular, considera que el último inciso del artículo 68.7 LGT responde a la singular posición constitucional de la Administración tributaria, ligada al deber del artículo 31 CE y a la necesidad de una recaudación pronta y eficaz de los ingresos tributarios. Esa ratio no concurre del mismo modo en los créditos nacidos de una liquidación contractual.
La Sala enfatiza, además, que la liquidación de un contrato administrativo presenta una complejidad que no existe en la liquidación tributaria. Mientras que una liquidación tributaria constituye, por definición, un crédito para la Administración y una deuda para el administrado, la liquidación contractual puede reconocer simultáneamente derechos y obligaciones recíprocos para ambas partes. De hecho, eso es precisamente lo ocurrido en este caso: el acto liquidatorio reconocía un crédito a favor del Ayuntamiento, pero el proceso terminó reconociendo también un crédito a favor de la contratista. Por ello, dice la sentencia, no resulta razonable imponer a la Administración contratante una ejecución inmediata como si se tratara de una deuda tributaria firme en sentido material.
La Sala razona que, mientras se discute judicialmente el contenido de la liquidación contractual, existe una incertidumbre objetiva que aconseja una actitud prudente por parte de la Administración. Esa prudencia no equivale a pasividad jurídicamente sancionable con la prescripción. Más aún, el Tribunal destaca que extender mecánicamente la regla tributaria conduciría a resultados disfuncionales: una misma liquidación contractual podría prescribir parcialmente en lo favorable a la Administración, mientras permanecería viva en lo favorable al contratista por aplicación del régimen propio de las obligaciones de la Hacienda Pública. Esa fragmentación, a juicio del Supremo, no responde a una lógica normativa convincente.
En suma, la ratio decidendi es doble. Primero, sí se aplica el artículo 15 LGP y, por tanto, el plazo de cuatro años propio de los derechos de la Hacienda Pública. Segundo, no se aplica a estos supuestos el último párrafo del artículo 68.7 LGT, de modo que la pendencia del proceso judicial sobre la liquidación contractual impide trasladar sin más la doctrina tributaria de la “ejecutividad no suspendida” y permite considerar no prescrito el derecho municipal en el caso concreto.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La doctrina jurisprudencial queda formulada de manera expresa en el fundamento jurídico cuarto: el plazo de prescripción aplicable a los derechos de la Administración contratante derivados de la liquidación de un contrato administrativo es el previsto en el artículo 15 de la Ley General Presupuestaria en relación con el artículo 66 de la Ley General Tributaria; pero el último párrafo del artículo 68.7 LGT no es aplicable a los supuestos de impugnación de la liquidación de un contrato administrativo.
Consecuencias prácticas de esta doctrina:
- En contratación administrativa, el plazo prescriptivo del crédito de la Administración sigue siendo el de la LGP, no el del Código Civil.
- No cabe invocar automáticamente la jurisprudencia tributaria sobre prescripción del derecho al cobro cuando no se ha suspendido el acto impugnado.
- La impugnación judicial de una liquidación contractual introduce un contexto de incertidumbre material distinto del tributario, relevante para valorar la prescripción.
- La compensación de créditos en ejecución puede ser válida aunque la Administración no haya desplegado una actuación recaudatoria inmediata durante la pendencia del pleito principal.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo desestima el recurso de casación interpuesto por Civicons. En consecuencia, confirma la sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana y, con ella, la validez de la compensación de créditos acordada en ejecución. La Sala entiende que no se produjo la prescripción alegada por la recurrente.
5. Fallo
El fallo declara no haber lugar al recurso de casación y confirma íntegramente la sentencia recurrida. No impone costas en casación. Conviene advertir, además, que la sentencia incorpora voto particular discrepante, favorable a la tesis de la recurrente, lo que revela que la cuestión presentaba una verdadera dificultad interpretativa y no una solución obvia.
6. Conclusiones prácticas
La primera lección para la litigación en casación es que la Sala distingue con nitidez entre el plazo prescriptivo y el régimen de interrupción: que se aplique la LGP no significa que toda la lógica tributaria de la LGT sea trasladable sin matices al ámbito contractual.
La segunda es que, en materia de liquidación contractual, el abogado no debe construir su estrategia únicamente sobre analogías con la deuda tributaria. La Sala exige una interpretación contextual y teleológica de la remisión normativa.
La tercera es que esta sentencia refuerza la idea de que la liquidación del contrato administrativo es un acto de contenido potencialmente bilateral y complejo, capaz de generar créditos y débitos recíprocos. Esa complejidad pesa en la respuesta sobre prescripción.
La cuarta es que, si se pretende sostener la prescripción del crédito administrativo durante la pendencia del pleito, será necesario argumentar algo más que la mera ausencia de suspensión formal del acto: tras esta sentencia, ese dato ya no basta por sí solo en supuestos de liquidación contractual.
La quinta es que el voto particular puede ser útil para futuras controversias, porque deja formulada una tesis alternativa rigurosa y técnicamente elaborada; pero, hoy por hoy, la doctrina jurisprudencial fijada es la de la mayoría y será la referencia obligada para los órganos jurisdiccionales inferiores.