Criterio jurisprudencial fijado por el Tribunal Supremo en relación con la interposición de un recurso de casación sobre las siguientes dos cuestiones: la retención de la garantía definitiva y el dies a quo de la indemnización por daños derivados de la demora administrativa en resolver un contrato: Sentencia del Tribunal Supremo nº 1464/2025, de 17 de noviembre (ECLI:ES:TS:2025:5997).
1. Introducción
La Sentencia del Tribunal Supremo nº 1464/2025 aborda un problema clásico, pero de enorme trascendencia práctica, en la contratación administrativa: qué ocurre cuando un contrato se resuelve por incumplimiento de la Administración y, pese a ello, ésta retrasa la liquidación y la formalización de la resolución, manteniendo además retenida la garantía definitiva del contratista. La Sala se pronuncia en sede casacional sobre la interpretación de varios preceptos de la antigua Ley 13/1995, de Contratos de las Administraciones Públicas, cuyas soluciones, además, conservan plena utilidad porque su contenido ha sido sustancialmente reproducido por la legislación contractual posterior.
La relevancia casacional del asunto es evidente. No se trataba solo de resolver una controversia económica entre una UTE concesionaria y el Ayuntamiento de Madrid, sino de fijar doctrina sobre dos extremos recurrentes en la práctica administrativa: si la Administración puede prolongar indefinidamente la retención de la garantía escudándose en la falta de liquidación del contrato, y desde cuándo deben indemnizarse los daños sufridos por el contratista cuando la causa de resolución ya existe, pero la Administración tarda años en declararla formalmente. La Sala razona precisamente para evitar que la inactividad administrativa vacíe de contenido las garantías legales del contratista.
2. Antecedentes de Hecho
El litigio trae causa del contrato de concesión administrativa suscrito el 25 de noviembre de 1999 entre la UTE Valoriza Servicios Medioambientales, S.A.-Cadagua, S.A. y el Ayuntamiento de Madrid para la construcción y explotación de una instalación de secado térmico de lodos en la depuradora de Butarque. Durante la fase de explotación, el Ayuntamiento incurrió en incumplimientos, singularmente impagos generalizados a partir de 2008. Ante ello, la concesionaria solicitó el 16 de marzo de 2012 la resolución del contrato al amparo del artículo 168.a) LCAP.
La Administración no resolvió expresamente esa solicitud, produciéndose una desestimación presunta. La UTE acudió entonces a la vía contencioso-administrativa, y el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 33 de Madrid estimó su pretensión mediante sentencia de 8 de septiembre de 2015, declarando la resolución del contrato por incumplimiento imputable al Ayuntamiento. Dicha resolución fue confirmada en apelación por el TSJ de Madrid en sentencia de 2 de junio de 2016. No obstante, el Ayuntamiento no dictó el decreto formal de resolución hasta febrero de 2017.
Posteriormente, en diciembre de 2017, la UTE instó la liquidación del contrato y reclamó la devolución de la garantía definitiva, los costes de su mantenimiento y la indemnización de los daños y perjuicios derivados de la demora en resolver. Ante la nueva desestimación presunta, promovió otro recurso contencioso-administrativo. El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 32 de Madrid estimó sustancialmente la demanda por sentencia de 23 de abril de 2021. Sin embargo, el Ayuntamiento apeló y el TSJ de Madrid, en sentencia de 25 de mayo de 2022, revocó ese pronunciamiento en los extremos ahora debatidos: consideró que no procedía la devolución automática de la garantía mientras no se aprobara la liquidación y que los daños solo eran indemnizables desde el decreto formal de resolución de 14 de febrero de 2017. Frente a ello, la UTE interpuso recurso de casación.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
El recurso de casación se dirige contra la sentencia del TSJ de Madrid de 25 de mayo de 2022. Lo que se impugna, en esencia, es la interpretación que dicha sentencia efectuó de los artículos 45, 48.4 y 170.3 de la Ley 13/1995. La recurrente pretendía que el Tribunal Supremo declarase, por un lado, que la Administración no podía retener sine die la garantía definitiva cuando el contrato se había resuelto por causa imputable a ella misma y ya habían transcurrido el plazo de garantía y el plazo legal para liquidar; y, por otro, que los daños derivados de la demora administrativa debían computarse desde que concurrió la causa de resolución, no desde la fecha del acto formal que la declaró.
3.2 Cuestión de interés casacional
El auto de admisión identificó con claridad la cuestión de interés casacional objetivo. La primera consistía en determinar si puede retenerse la garantía constituida por el contratista hasta que la Administración apruebe la liquidación del contrato en un supuesto en que éste se ha resuelto por causa imputable a la Administración y han transcurrido tanto el plazo de garantía como el plazo legal para liquidarlo. La segunda, en precisar si el contratista tiene derecho a ser indemnizado por los daños y perjuicios sufridos por la demora injustificada en la resolución del contrato desde que concurría la causa de resolución imputable a la Administración y hasta que ésta la declara formalmente.
Estas cuestiones no eran meramente casuísticas. Afectaban al equilibrio de las relaciones contractuales administrativas y al alcance de la tutela judicial frente a demoras administrativas que, de aceptarse la tesis de la sentencia recurrida, permitirían a la Administración beneficiarse de su propia inactividad.
3.3 Planteamiento de las partes
La recurrente sostuvo que la sentencia impugnada vulneraba la normativa contractual porque convertía la liquidación en una condición absoluta para devolver la garantía, incluso cuando la falta de liquidación era imputable a la propia Administración. El recurrente sostiene que esa lectura vaciaba de contenido el artículo 48.4 LCAP, que ordena devolver o cancelar la garantía “sin más demora” cuando ha transcurrido un año desde la terminación del contrato sin liquidación por causas no imputables al contratista. Asimismo, defendió que la indemnización prevista en el artículo 170.3 LCAP debía comprender todos los daños efectivamente sufridos desde el momento en que se produjo el impago que constituía la causa resolutoria.
El Ayuntamiento de Madrid, por su parte, sostuvo la corrección de la sentencia recurrida. Argumentó que la garantía solo puede devolverse una vez aprobada la liquidación y siempre que no existan responsabilidades pendientes de imputarse al contratista. Añadió que había incumplimientos atribuibles también a la UTE, en particular la paralización unilateral de la explotación de la planta, y que esas eventuales responsabilidades debían ventilarse en la liquidación. Respecto de la indemnización, defendió que los efectos jurídicos y económicos de la resolución nacen con el acto formal que la acuerda, no con la mera concurrencia de la causa.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo
Este apartado concentra la verdadera ratio decidendi de la sentencia. La Sala parte de la naturaleza de la garantía definitiva como mecanismo cautelar destinado a responder de penalidades, daños y demás responsabilidades del contratista. Pero, dicho esto, subraya que su afectación no puede prolongarse indefinidamente por la sola pasividad administrativa. La Sala razona que el artículo 48.4 LCAP constituye precisamente una excepción a la regla general de devolución tras la liquidación: transcurrido un año desde la terminación del contrato sin recepción ni liquidación por causas no imputables al contratista, procede devolver o cancelar la garantía sin más demora, salvo que existan responsabilidades del artículo 44 LCAP.
Por ello, el Tribunal Supremo rechaza que la mera pendencia de la liquidación legitime, por sí sola, la retención de la garantía. La Administración solo podrá mantenerla más allá del plazo anual si identifica y motiva la existencia de responsabilidades concretas o, al menos, de indicios fundados de responsabilidades imputables al contratista que deban hacerse efectivas con cargo a aquélla. La Sala introduce así un criterio de equilibrio: ni devolución automática e incondicionada, ni retención indefinida por pura inactividad administrativa. En el caso concreto, admite que, dado que el Ayuntamiento había alegado un posible incumplimiento parcial del contratista —la paralización unilateral de la explotación—, la retención temporal podía ser ajustada a Derecho, pero solo si respondía a la necesidad de asegurar responsabilidades reales y fundadamente indiciadas.
En cuanto a la segunda cuestión, la Sala desarrolla un razonamiento especialmente sólido. Parte del tenor del artículo 170.3 LCAP, que reconoce al contratista el derecho al interés legal de las cantidades debidas desde el vencimiento del plazo para su pago, así como a los daños y perjuicios sufridos. A juicio del Tribunal, si la indemnización ha de reparar el perjuicio efectivamente padecido, el dies a quo no puede situarse en la fecha del decreto formal de resolución cuando el daño nace antes, desde el momento en que la Administración incurre en el impago que constituye la causa resolutoria. La declaración formal de resolución no crea el daño; simplemente formaliza una situación lesiva ya existente.
La Sala razona, además, que la tesis del TSJ permitiría a la Administración reducir artificialmente su responsabilidad retrasando la resolución del contrato, lo que sería incompatible con los principios de buena fe, reparación íntegra e interdicción del enriquecimiento injusto. De ahí que concluya que, cuando la Administración incumple su obligación de pago y además demora injustificadamente la resolución, debe responder también de los daños adicionales causados por esa prolongación indebida de la vigencia contractual. Aplicando esa doctrina al caso, el Tribunal Supremo aprecia error de Derecho en la sentencia recurrida por limitar el cómputo indemnizatorio a 2017, cuando debía examinar si el período transcurrido desde 2012 hasta la resolución formal generó perjuicios indemnizables y, en su caso, cuantificarlos.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La doctrina jurisprudencial queda fijada con notable claridad.
En primer lugar, el artículo 48.4 LCAP —actual artículo 111.5 LCSP— debe interpretarse en el sentido de que la Administración solo puede retener la garantía definitiva más allá del año legal si, aun no habiendo aprobado la liquidación, justifica la concurrencia de circunstancias que revelen indiciariamente posibles responsabilidades del contratista; no es legítima su retención por la sola pendencia de la liquidación cuando ésta se demora por causas imputables a la Administración.
En segundo lugar, en los supuestos de resolución contractual por demora en el pago imputable a la Administración, el dies a quo para el cómputo de los daños y perjuicios del artículo 170.3 LCAP se sitúa en el momento en que, concurriendo la causa resolutoria, el contratista comienza efectivamente a sufrir el perjuicio derivado del incumplimiento, con independencia de cuándo la Administración acuerde formalmente la resolución.
Consecuencias prácticas:
- La Administración no puede utilizar su propia inactividad liquidatoria como cobertura para mantener indefinidamente la garantía.
- La existencia de meras sospechas genéricas no basta: deben alegarse y motivarse indicios de responsabilidades concretas del contratista.
- En materia indemnizatoria, el contratista puede reclamar los daños padecidos desde la producción real del incumplimiento, no solo desde el acto formal de resolución.
- La sentencia refuerza el principio de reparación íntegra en la contratación pública.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo estima el recurso de casación interpuesto por la UTE concesionaria, casa y anula la sentencia del TSJ de Madrid y acuerda la retroacción de actuaciones para que la Sala de instancia dicte nueva sentencia aplicando la doctrina fijada. No resuelve de forma cerrada la liquidación ni cuantifica por sí mismo la indemnización, sino que ordena a la Sala de apelación valorar, conforme a la doctrina casacional, si procede la devolución de la garantía y si deben indemnizarse los daños derivados de la demora injustificada.
5. Fallo
El fallo declara haber lugar al recurso de casación, casa la sentencia recurrida y devuelve las actuaciones al TSJ de Madrid para que dicte una nueva resolución. En esa nueva sentencia deberá pronunciarse de nuevo sobre la devolución de la garantía definitiva y sobre la procedencia y, en su caso, cuantificación de la indemnización por los daños derivados de la demora administrativa. No consta un pronunciamiento de fondo definitivo sobre la cuantía, precisamente porque el Supremo opta por la retroacción. Tampoco impone costas ni en casación ni en la instancia.
6. Conclusiones prácticas
La primera lección para la litigación en casación es que la identificación precisa de la cuestión de interés casacional ha sido determinante: la recurrente centró el debate en dos problemas interpretativos nítidos y normativamente delimitados.
La segunda es que, en materia de garantías contractuales, no basta con alegar que la liquidación está pendiente; será necesario acreditar responsabilidades del contratista con una base mínimamente concreta y motivada.
La tercera es que, cuando la Administración retrasa la resolución de un contrato pese a concurrir ya la causa resolutoria, la reclamación indemnizatoria debe construirse desde la lógica de la reparación íntegra, enlazando causalmente los perjuicios con el incumplimiento originario y con la demora posterior.
La cuarta es que esta sentencia ofrece un argumento muy útil frente a estrategias administrativas dilatorias: la formalización tardía de la resolución no puede desplazar en perjuicio del contratista el inicio del daño resarcible.
Y la quinta es que el recurso de casación sigue siendo una herramienta decisiva cuando el objetivo no es solo revertir una sentencia desfavorable, sino fijar doctrina sobre la correcta interpretación de la legislación contractual aplicable.