STS núm. 1132/2025, de 12 de septiembre

Criterio jurisprudencial fijado por el Tribunal Supremo sobre el alcance del art. 216.4 TRLCSP 2011 en materia de plazos de comprobación, aprobación y pago en contratos públicos, y en particular si el contrato puede suprimir la potestad administrativa de comprobación/“aprobación” previa al pago, o solo modular el plazo para ejercerla: STS núm. 1132/2025, de 12 de septiembre de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:4057).

1. Introducción

El litigio se inserta en un contrato de colaboración público-privada (servicios no clínicos hospitalarios) en el que la contratista pretendía facturar “a mes vencido” y activar el cómputo de los 30 días de pago sin quedar condicionada por verificaciones o ajustes previos. El debate es especialmente relevante en casación porque impacta en una cuestión estructural de la contratación pública: el equilibrio entre (i) la lucha contra la morosidad y la exigencia de pago en plazo y (ii) la necesidad de que la Administración verifique que lo facturado se corresponde con prestaciones efectivamente conformes, protegiendo el interés general y la correcta gestión de fondos públicos.

2. Antecedentes de Hecho

La mercantil SMART Hospital Cantabria, S.A. impugnó la resolución de la Consejería de Sanidad (2/12/2019) que desestimaba su alzada frente a decisiones del Director Gerente del HUMV (11/9/2019 y 2/10/2019) que rechazaban su pretensión de emitir determinadas facturas “una vez transcurrido el mes de referencia”.

Iter procesal:

• JCA n.º 1 Santander (sent. 29/04/2021): desestima íntegramente el recurso y confirma el criterio administrativo (con costas a la actora).
• TSJ Cantabria (sent. 10/02/2022): estima la apelación, revoca la sentencia y reconoce a la contratista derecho a registrar factura mensual, pago en 30 días y, en su caso, intereses de demora. La Sala asume que existe un régimen pactado que desplaza el régimen legal y llega a entender que el contrato habría “suprimido” la potestad de aprobación/comprobación por la automaticidad de ajustes mediante herramientas informáticas.
• TS (ATS admisión 16/03/2023): admite la casación del Gobierno de Cantabria y delimita la cuestión de interés casacional.
• TS (STS 1132/2025): estima la casación, casa la sentencia del TSJ y desestima la apelación, confirmando la del Juzgado.

3. Fundamentos Jurídicos

3.1 Objeto del recurso de casación

Se impugna la sentencia del TSJ Cantabria de 10/02/2022, que había reconocido que el pago debía realizarse en 30 días (y devengar intereses si se excede) conforme a una lectura del contrato que, en la práctica, eliminaba el “tramo” de comprobación previa al pago previsto en el art. 216.4 TRLCSP 2011. El Gobierno de Cantabria pretende su anulación y que se restablezca el criterio desestimatorio de instancia.

3.2 Cuestión de interés casacional

La cuestión, formulada en el auto de admisión, es nítida y con varias capas:

1. Si el art. 216.4 TRLCSP 2011 permite que el contrato suprima la potestad administrativa de aprobación/comprobación o solo permite, como máximo, modificar el plazo de 30 días.
2. Si, de ser posible la supresión, basta con que esté prevista en el contrato, o también en los pliegos/documentos de licitación.
3. Y si la previsión debe ser expresa e inequívoca o basta con la ausencia de remisión/transcripción de la norma legal.

3.3 Planteamiento de las partes

Recurrente (Gobierno de Cantabria). Sostiene que el art. 216.4 configura un esquema: (i) 30 días para que la Administración apruebe/conforme documentos de la prestación (comprobaciones/ajustes), (ii) luego 30 días para el pago, contando desde la aprobación; y que el contrato no puede suprimir esa potestad, como mucho ajustar su plazo, y en todo caso con previsión clara en la documentación contractual/licitatoria.

Recurrida (SMART Hospital Cantabria). Defiende que el art. 216.4 es dispositivo (“salvo acuerdo expreso…”) y permite suprimir el trámite de aprobación/comprobación; añade un argumento de compatibilidad con el Derecho de la UE citando la STJUE 20/10/2022 (C-585/20) sobre la oposición a una normativa nacional que, con carácter general, combine 30+30 hasta 60 días.

3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo

El Tribunal Supremo estructura su respuesta en dos planos: (A) interpretación del art. 216 TRLCSP y la libertad de pactos; (B) interpretación del contrato concreto de 14/01/2014.

A) Alcance dispositivo del art. 216.4 y límites de la libertad de pactos.
La Sala parte de que existía jurisprudencia consolidada sobre el dies a quo de intereses (factura → plazo de comprobación/aprobación → plazo de pago → mora), pero no sobre si las partes pueden alterar el régimen legal por pacto.
A partir de ahí, conecta el art. 216.4 con el principio general de libertad de pactos en contratación pública (art. 25 TRLCSP 2011) y afirma que las partes pueden fijar un régimen de pago distinto al legal, aplicable con preferencia, siempre que no sea abusivo para el contratista ni contrario al interés público, al ordenamiento y a los principios de buena administración, transparencia y eficiencia.

Pero introduce el núcleo decisorio: la potestad de comprobación/ajustes previa al pago es irrenunciable para la Administración. La Sala razona que esa facultad es “elemento esencial” del contrato administrativo porque sirve a la verificación de la correcta ejecución, la protección del interés general y el uso eficiente de recursos públicos; por ello, la autonomía de la voluntad no puede privar a la Administración de ese control, aunque sí puede pactarse la reducción del plazo máximo de 30 días para ejercerlo.

B) Revisión de la interpretación contractual por razones de seguridad jurídica.
Un aspecto procesal-material interesante es que la Sala reconoce su doctrina de deferencia hacia la interpretación contractual realizada por la instancia (solo revisable si es arbitraria/ilógica/contraria a norma), pero la matiza: cuando la misma Sala de instancia cambia de criterio sobre las mismas cláusulas del mismo contrato entre las mismas partes, el TS considera que existen razones de seguridad jurídica que justifican revisar esa nueva interpretación.

C) Aplicación al contrato: remisión a art. 222.4 y preservación de ajustes.
Al analizar las cláusulas (Documento Descriptivo Final, cláusula 9), el TS destaca que, aunque se diga que la CMA “se devengará y se pagará mensualmente”, el propio texto fija que “el pago” se realiza en 30 días desde la entrada en el registro y “sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 222.4 TRLCSP”, y que el importe mensual “será ajustado” (deducciones, fallos de calidad/disponibilidad, etc.).
Desde una interpretación sistemática (y apoyándose además en la conducta posterior: cuatro años de funcionamiento sin controversia hasta 2019), concluye que no hubo voluntad de suprimir la potestad de ajustes/comprobaciones; la ausencia de un plazo contractual expreso para esos ajustes no equivale a su eliminación, y la remisión al art. 222.4 permite entender que operaba el plazo máximo de 30 días.

D) Derecho de la Unión y STJUE C-585/20.
La Sala toma nota del argumento europeo, pero afirma que no puede entrar a valorar el impacto de la STJUE en la norma nacional en este caso, porque aquí se aplica el régimen pactado, no el régimen legal general cuestionado; en consecuencia, la controversia se resuelve por interpretación del contrato dentro de los límites del art. 216.4.

3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo

La doctrina, en términos “citables”, queda fijada así:

El art. 216.4 TRLCSP 2011 permite pactar un régimen de pago distinto al legal, aplicable preferentemente, siempre que no sea abusivo para el contratista ni contrario al interés público, al ordenamiento y a los principios esenciales de la contratación pública; pero la libertad de pactos no permite suprimir la potestad administrativa de realizar ajustes y comprobaciones de los servicios antes del pago, siendo admisible únicamente reducir el plazo máximo de 30 días previsto para su ejercicio.

Consecuencias prácticas:

• Los pliegos/contratos pueden modular condiciones de pago, pero no eliminar el control administrativo previo.
• Si se quiere reducir el plazo de comprobación, debe articularse con claridad y sin afectar a la función de verificación.
• La remisión contractual a preceptos como el art. 222.4 refuerza la lectura de que subsisten ajustes/liquidación previa.

4. Resolución del recurso

El Tribunal Supremo estima el recurso de casación del Gobierno de Cantabria, casa y anula la sentencia del TSJ Cantabria de 10/02/2022 y, resolviendo el litigio, desestima la apelación de la contratista, confirmando la sentencia del Juzgado de 29/04/2021.

5. Fallo

Sin transcribirlo íntegramente, el fallo declara “haber lugar” a la casación, revoca la sentencia del TSJ y confirma la de instancia, imponiendo a la mercantil las costas de la apelación y sin costas en casación.

6. Conclusiones prácticas

1. En casación, si el pleito pivota sobre interpretación contractual, la regla general es la deferencia; pero un cambio de criterio del mismo TSJ sobre el mismo contrato puede abrir espacio a una revisión por el TS por seguridad jurídica.
2. La cláusula “salvo acuerdo expreso” del art. 216.4 habilita pactos, pero con un límite material: no cabe renunciar al control de conformidad/ajustes previo al pago.
3. Si se pretende defender un pago “solo 30 días” desde la prestación, será crucial acreditar una cláusula inequívoca que, sin suprimir la potestad, reduzca plazos y mantenga la trazabilidad del control.
4. La referencia contractual a preceptos como el art. 222.4 puede ser decisiva para anclar el régimen de “liquidación/ajustes” previo al pago.
5. La conducta posterior de las partes (ejecución pacífica durante años) puede operar como criterio interpretativo relevante frente a lecturas “tardías” del contrato.