Criterio jurisprudencial fijado por el Tribunal Supremo en relación con la interposición de un recurso de casación sobre el régimen de pago al contratista, los intereses de demora y el alcance de la libertad de pactos en la contratación pública: STS 1671/2025, de 17 de diciembre, ECLI:ES:TS:2025:5994.
1. Introducción
La sentencia del Tribunal Supremo núm. 1671/2025, de 17 de diciembre, resuelve un recurso de casación planteado por la Generalitat de Cataluña frente a una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que había reconocido a la mercantil BFF Finance Iberia, S.A.U. el derecho a percibir intereses de demora y costes de cobro por el pago tardío de facturas derivadas de un contrato administrativo de servicios de traducción e interpretación. La relevancia casacional del asunto no reside solo en la reclamación económica concreta, sino en una cuestión de mayor alcance: si el régimen legal de pago previsto en el artículo 216.4 del TRLCSP de 2011 puede modularse contractualmente y, en su caso, bajo qué condiciones, especialmente a la luz de la STJUE de 20 de octubre de 2022.
La resolución interesa de forma especial a la litigación en casación porque fija doctrina sobre un punto muy sensible en contratación pública: la relación entre libertad de pactos, potestad administrativa de comprobación de la prestación y límites derivados de la Directiva 2011/7/UE en materia de morosidad. No estamos, por tanto, ante una mera discusión de cómputo de plazos, sino ante la delimitación jurisprudencial del espacio que puede ocupar la autonomía contractual dentro del marco imperativo del Derecho público y del Derecho de la Unión.
2. Antecedentes de Hecho
El litigio trae causa de la reclamación formulada por BFF Finance Iberia, S.A.U., cesionaria de créditos de la mercantil SEPROTEC, Traducción e Interpretación, S.L., respecto del pago de intereses de demora y de la indemnización por costes de cobro derivados del abono tardío de distintas facturas correspondientes a un contrato de servicios formalizado con la Generalitat de Cataluña el 31 de mayo de 2018. La reclamación se dirigió contra la inactividad administrativa, aunque más adelante el Tribunal Supremo matizará que, en rigor, se trataba de una desestimación presunta y no de un verdadero supuesto de inactividad.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Cataluña, Sección Quinta, dictó sentencia el 16 de junio de 2023 estimando el recurso contencioso-administrativo. Reconoció el derecho de la recurrente a percibir los intereses de demora calculados conforme a las bases fijadas en la propia sentencia, incluyendo el IVA en la base de cálculo, y además admitió la indemnización de 40 euros por factura en concepto de costes de cobro. La Sala de instancia partió de que el plazo relevante era, esencialmente, de 30 días, computado en los términos que razonó con apoyo en la normativa de morosidad y en la jurisprudencia aplicable.
Frente a esa resolución, la Generalitat preparó e interpuso recurso de casación. El auto de admisión de 16 de mayo de 2024 apreció interés casacional objetivo para determinar, a la vista de la STJUE de 20 de octubre de 2022, qué requisitos son exigibles para considerar objetivamente justificada, por la naturaleza o características particulares del contrato, la plena aplicación del artículo 216.4 TRLCSP, hoy artículo 198.4 LCSP. También identificó como normas relevantes, entre otras, el propio artículo 216.4 TRLCSP y el artículo 4.2 de la Ley 3/2004.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
El recurso de casación tenía por objeto la revocación de la sentencia del TSJ de Cataluña, al entender la Generalitat que la Sala de instancia había interpretado de forma errónea el artículo 216.4 TRLCSP en la determinación del plazo de pago del precio sin incurrir en mora. En síntesis, la Administración sostenía que no procedía aplicar un único plazo de 30 días desde la presentación de la factura, sino un esquema compuesto: un plazo para comprobar la correcta prestación del servicio y, sucesivamente, otro para efectuar el pago.
La pretensión casacional no se agotaba en corregir el dies a quo de los intereses de demora. En realidad, buscaba que el Tribunal Supremo afirmara que el contrato contenía un régimen específico de validación y pago que debía aplicarse con preferencia al régimen general de la ley, siempre dentro de los límites europeos. Ese enfoque es decisivo para entender por qué la Sala termina estimando el recurso de casación y casando la sentencia recurrida.
3.2 Cuestión de interés casacional
La cuestión de interés casacional fue formulada con precisión en el auto de admisión: determinar, a tenor de la STJUE de 20 de octubre de 2022, qué requisitos son exigibles para entender objetivamente justificado, por la naturaleza o las características particulares del contrato, el desplazamiento hacia un régimen de pago que permita la plena aplicación del artículo 216.4 TRLCSP.
Dicho de otro modo, el núcleo del debate consistía en esclarecer cuándo puede operar un régimen contractual de aceptación, verificación y pago distinto del estándar de 30 días, sin vulnerar la Directiva 2011/7/UE ni convertir en regla general lo que en el Derecho de la Unión aparece como excepcional.
3.3 Planteamiento de las partes
La Generalitat sostuvo que la sentencia impugnada había desconocido tanto la estructura del artículo 216.4 TRLCSP como las peculiaridades del contrato. Argumentó que el pliego preveía expresamente facultades de inspección, comprobación y vigilancia, así como la necesidad de expedir el documento acreditativo de la correcta ejecución antes del abono al contratista. Desde esa premisa, defendió que existía un procedimiento de aceptación o verificación contractual que justificaba computar el pago desde la conformidad y no desde la mera presentación de la factura.
La parte recurrida, BFF Finance Iberia, S.A.U., mantuvo la corrección de la sentencia de instancia. Subrayó el carácter excepcional de cualquier ampliación del plazo de pago y negó que bastase una remisión genérica al artículo 216.4 TRLCSP o a las cláusulas del pliego para admitir de facto un plazo ampliado de hasta 60 días. También defendió que no constaba una previsión expresa y suficientemente justificada, por la naturaleza del contrato, que permitiera apartarse del régimen ordinario sin incurrir en una práctica abusiva para el acreedor.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo
Este es el apartado central de la sentencia. La Sala articula su razonamiento en tres planos sucesivos.
Primero, afirma que el artículo 216 TRLCSP no configura un sistema absolutamente cerrado e inderogable en todo extremo. La Sala razona que la libertad de pactos, reconocida con carácter general en la contratación del sector público, permite introducir cláusulas sobre el régimen de pago, siempre que no sean contrarias al interés público, al ordenamiento jurídico ni a los principios de buena administración, transparencia y eficiencia. Y añade un argumento relevante: el propio artículo 216 contiene referencias que abren espacio a lo pactado “en el contrato”.
Segundo, examina el clausulado concreto del contrato y concluye que sí existía un régimen específico de validación de facturas y de comprobación de la correcta ejecución. La Sala destaca las cláusulas 14.ª, 17.ª y 19.ª, de las que infiere que el abono al contratista quedaba supeditado a la expedición del documento acreditativo de la realización total o parcial del contrato, previa inspección, comprobación y vigilancia por la Administración. A juicio del Tribunal Supremo, estas previsiones no eran abusivas ni excesivas, sino coherentes con las exigencias propias del control de la correcta prestación en el ámbito administrativo y con la función interventora.
Tercero, integra ese análisis con la Directiva 2011/7/UE y con la STJUE de 20 de octubre de 2022. La Sala no desconoce que el TJUE se opone a una normativa nacional que establezca con carácter general un plazo máximo de 60 días, incluso si se descompone en 30 días de verificación más 30 de pago. Pero entiende que ese pronunciamiento europeo se dirige contra una previsión normativa generalizada, no contra un régimen contractual específico válidamente pactado, siempre que respete los límites temporales y materiales fijados por la Directiva. En esa clave, el Supremo considera que, en el caso enjuiciado, no se estaba aplicando de modo automático una ampliación legal general del plazo, sino un sistema contractual de comprobación y pago derivado de la libertad de pactos y compatible con las exigencias europeas.
Ahora bien, la sentencia no abre la puerta a cualquier diseño contractual. La Sala introduce un límite de gran importancia: la autonomía de la voluntad no puede llegar al extremo de privar a la Administración de su potestad de realizar ajustes y comprobaciones previas al pago, porque esa potestad expresa el principio de eficiencia en la utilización de recursos públicos. Precisamente por eso, la doctrina que fija no legitima la ampliación indiscriminada de plazos, sino solo la articulación de un régimen de pago que respete la comprobación administrativa y no sea abusivo para el contratista.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La doctrina jurisprudencial queda formulada con nitidez: el artículo 216.4 TRLCSP permite a las partes de un contrato administrativo fijar en las cláusulas contractuales un régimen de pago al contratista diferente del previsto legalmente, siempre que no sea abusivo para el contratista ni contrario al interés público, al ordenamiento jurídico y a los principios de buena administración, transparencia y eficiencia. Además, la libertad de pactos no permite eliminar la potestad administrativa de comprobación previa de los servicios prestados; solo cabe, en su caso, reducir el plazo máximo de 30 días previsto para ese control, no ampliarlo sin más.
Consecuencias prácticas:
- El pliego y el contrato pueden modular el régimen de pago, pero no al margen de los límites del Derecho de la Unión y de los principios de la contratación pública.
- No basta invocar de forma abstracta el artículo 216.4 TRLCSP: es imprescindible que el régimen especial resulte de cláusulas contractuales concretas.
- La potestad de verificación de la Administración se preserva como elemento indisponible vinculado a la eficiencia del gasto público.
- La STJUE de 20 de octubre de 2022 no impide cualquier régimen diferenciado, sino la generalización normativa de plazos ampliados sin las cautelas exigidas por la Directiva.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo estima el recurso de casación interpuesto por la Generalitat de Cataluña, casa y revoca la sentencia del TSJ de Cataluña. Al resolver el litigio de instancia, acuerda una estimación parcial del recurso contencioso-administrativo de BFF Finance Iberia, S.A.U. Mantiene únicamente aquellas pretensiones no discutidas en casación por la Generalitat —en particular, la indemnización de 40 euros por factura y la inclusión del IVA en la base de cálculo de los intereses—, pero rechaza el resto de pretensiones vinculadas al criterio temporal sostenido por la actora sobre el devengo de los intereses de demora.
5. Fallo
El fallo declara haber lugar al recurso de casación, casa la sentencia recurrida y estima solo parcialmente el recurso contencioso-administrativo originario. En lo sustancial, reconoce a la recurrente exclusivamente el derecho al abono de 40 euros por factura en concepto de costes de cobro y a que, en el cálculo de los intereses de demora, se incluya el importe total de la factura con IVA; rechaza las demás pretensiones y no impone costas ni en casación ni en la instancia.
6. Conclusiones prácticas
La primera enseñanza de esta sentencia es procesal y sustantiva a la vez: en casación resulta decisivo identificar si la controversia versa realmente sobre la interpretación abstracta de la ley o sobre la prevalencia de un régimen contractual específico válidamente pactado. La Generalitat logra reconducir el debate a este segundo plano, y eso condiciona todo el razonamiento del Supremo.
La segunda es que, en materia de intereses de demora en contratación pública, el análisis del pliego y del contrato no puede ser periférico. La Sala reprocha implícitamente a la sentencia de instancia no haber examinado con suficiente detalle las cláusulas contractuales sobre validación, comprobación y pago. Para la litigación, esto obliga a construir el recurso desde el clausulado, no solo desde la norma.
La tercera es que la STJUE de 20 de octubre de 2022 no debe leerse de forma mecánica. La Sala razona que prohíbe la ampliación normativa general del plazo, pero no excluye que, en un contrato administrativo concreto, exista un sistema de verificación y pago compatible con la Directiva y con el interés público.
La cuarta es que la libertad de pactos en contratación pública existe, pero está intensamente funcionalizada. No puede lesionar al contratista de forma abusiva ni vaciar las potestades administrativas de control de la correcta ejecución. Esa es, probablemente, la aportación más citables de la sentencia.
La quinta es estratégica: cuando el recurso de casación se articula sobre una cuestión de interés casacional bien delimitada y conectada con jurisprudencia europea, el Tribunal Supremo puede aprovechar el caso para fijar doctrina de alcance general, aun resolviendo un litigio muy casuístico. Eso es exactamente lo que sucede en esta STS 1671/2025.