STS núm. 1620/2025, de 11 de diciembre

Criterio jurisprudencial que fija el Tribunal Supremo al resolver un recurso de casación sobre (i) la aplicación del principio de prohibición del enriquecimiento injusto en obras ejecutadas fuera de contrato pero aceptadas por la Administración y (ii) el alcance del quantum indemnizatorio, en particular, si deben incluirse gastos generales y beneficio industrial: STS núm. 1620/2025, de 11 de diciembre de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:5993).

1. Introducción

La sentencia se sitúa en un terreno clásico y, a la vez, especialmente sensible en contratación pública: las prestaciones ejecutadas al margen del contrato (excesos de obra, unidades no previstas, alteración del proyecto) que, aun siendo irregulares, terminan integrándose en el patrimonio público y destinándose a un uso de interés general. En esos escenarios, el ordenamiento no puede tolerar que la Administración “se quede” con la utilidad sin compensación, pero tampoco puede permitir que el enriquecimiento injusto se convierta en un atajo que desactive los principios de publicidad, igualdad y transparencia, ni el régimen legal de modificación contractual.

El recurso de casación resulta aquí decisivo porque la Sala fija, con vocación general, condiciones de aplicabilidad del enriquecimiento injusto en contratación y, sobre todo, redefine el tipo de indemnización: restitución de costes efectivos frente a una reparación “contractualizada” que incorpore partidas típicas del precio de contrato (gastos generales y beneficio industrial).

2. Antecedentes de Hecho

Contexto fáctico. La mercantil SAGUECOM, S.A. reclama al Ayuntamiento de Castellbell i El Vilar el pago de obras complementarias ejecutadas en la obra del centro educativo Bages Sud, consistentes principalmente en el rebaje del terreno y la construcción de una pista polideportiva, actuaciones que no estaban incluidas en el contrato formalizado.

Iter procesal.

1. JCA nº 8 de Barcelona (PO 563/2011): estima parcialmente y reconoce el derecho al abono de 445.235,74 € + IVA.
2. TSJ Cataluña (Sección 5ª) (apelación 214/2017): desestima la apelación municipal y confirma; desestima la adhesión de la contratista sobre intereses.
3. Auto de admisión (22/11/2023): identifica la cuestión de interés casacional en dos planos (aplicación del enriquecimiento injusto y conceptos indemnizables).
4. TS (Sección 3ª): resuelve la casación y fija doctrina.

Qué resolvieron las instancias previas. La sentencia de apelación considera acreditada la ejecución de obras fuera de proyecto y concluye que redundaron en utilidad pública, apreciando un enriquecimiento de la Administración y un empobrecimiento del contratista; además, integra en la cuantía no solo el coste de ejecución, sino también gastos generales y beneficio industrial.

3. Fundamentos Jurídicos

3.1 Objeto del recurso de casación

El Ayuntamiento pretende la revocación de la sentencia del TSJ Cataluña que confirmó la condena al pago: (i) principalmente, niega que proceda el enriquecimiento injusto porque no existió orden administrativa (ni encargo verbal) y sostiene una actuación unilateral del contratista; (ii) subsidiariamente, combate la inclusión de gastos generales y beneficio industrial en el quantum.

3.2 Cuestión de interés casacional

El auto de admisión delimita dos preguntas:

1. Si procede reafirmar o precisar la jurisprudencia sobre enriquecimiento injusto cuando hay obras fuera de contrato pero aceptadas por la Administración.
2. Si, en tal supuesto, la indemnización debe limitarse al aumento patrimonial (costes efectivos) o incluir también gastos generales y beneficio industrial.

3.3 Planteamiento de las partes

El recurrente (Ayuntamiento) sostiene que la doctrina del enriquecimiento injusto exige que la prestación irregular no sea fruto de decisión del contratista: aquí —dice— no hubo órdenes ni encargo municipal; por tanto, reconocer el pago desnaturaliza la inalterabilidad del contrato y los principios de la contratación. Añade que, incluso si hubiera compensación, no deberían abonarse gastos generales ni beneficio industrial, por ser partidas propias del precio contractual.

La parte recurrida (SAGUECOM) replica que las obras tuvieron origen en hechos dimanantes de la propia Administración y se ejecutaron con su conocimiento y aquiescencia, al menos tácita, bajo supervisión del arquitecto municipal director de obra; invoca jurisprudencia en la que el desequilibrio no debe provenir de iniciativa maliciosa del particular, sino de conductas administrativas que generan razonablemente la creencia de un deber de colaboración. En cuanto al quantum, apoya la inclusión de gastos generales y beneficio industrial en precedentes de la Sala.

3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo

Este es el núcleo de la sentencia. La Sala parte de una premisa institucional: la contratación pública está regida por principios europeos y nacionales (igualdad, transparencia, libre concurrencia), y el régimen de modificaciones contractuales no es optativo; de ahí que las obras adicionales sin tramitación (arts. 203 a 207 LCSP, citados como marco) comprometan la integridad del sistema.

(i) Enriquecimiento injusto como mecanismo excepcional, no como “normalización” de la irregularidad.
La Sala reconoce que, pese a la irregularidad, el principio general de prohibición del enriquecimiento injusto opera como fuente autónoma de obligaciones para evitar que la Administración se beneficie de vicios por ella misma generados. Sin embargo, añade una cautela: hace falta evitar que este principio se convierta en “un medio fácil” de eludir exigencias formales y procedimentales de la contratación.

(ii) Requisitos y “test” de imputación administrativa.
El Tribunal sistematiza los requisitos clásicos (enriquecimiento, empobrecimiento, relación causal y falta de causa) y añade una exigencia específica para el ámbito contractual público: el desequilibrio no debe deberse a iniciativa del particular, ni revelar voluntad fraudulenta o abusiva, sino tener origen en hechos dimanantes de la Administración que generen razonablemente la creencia de que procedía colaborar y que se pagaría.

La Sala identifica como indicio relevante el consentimiento tácito cuando las obras se realizan a “ciencia, vista y paciencia” de la Administración sin objeción durante su ejecución ni en la recepción, y, además, se destinan al uso público. Este estándar funciona como criterio de imputación: si concurre, procede la vía del enriquecimiento injusto; si hay conducta dolosa del contratista, no.

Aplicando ese canon al caso, el Tribunal Supremo asume (sin revisar prueba, por límites casacionales) que el arquitecto municipal director facultativo no objetó la ejecución y que el Ayuntamiento recibió la obra y la destinó al interés general. Con ello, rechaza la tesis municipal de actuación unilateral del contratista y confirma que el enriquecimiento injusto es aplicable al pago del coste de lo ejecutado fuera de contrato.

(iii) Naturaleza de la indemnización: de “resarcitoria” a “restitutiva”.
Aquí se produce el giro doctrinal más relevante. La Sala no comparte que la indemnización por enriquecimiento injusto sea “resarcitoria” en términos asimilables a un contrato válido (incluyendo lucro cesante). Razona que equiparar los efectos económicos de una obra sin cobertura contractual a los de un contrato válidamente celebrado implica, en la práctica, aplicar categorías de responsabilidad contractual donde “no existe” contrato válido para esas prestaciones.

Por el contrario, entiende que la indemnización tiene naturaleza restitutiva: su finalidad es evitar un lucro injustificado en la Administración y un correlativo perjuicio patrimonial en el contratista, pero limitada al valor/costes efectivos de lo realmente ejecutado.

(iv) Exclusión de gastos generales y beneficio industrial.
En coherencia con esa naturaleza restitutiva, el Tribunal concluye que no deben incluirse conceptos propios del presupuesto base de licitación de un contrato, como gastos generales y beneficio industrial. Para justificarlo, conecta con la estructura económica de la LCSP: el art. 101.2 LCSP integra esas partidas como porcentajes del presupuesto de ejecución material, presupuesto que no existe cuando las obras se realizan sin soporte contractual válido.

La Sala añade un argumento de política jurídica: si el enriquecimiento injusto permitiera obtener el mismo resultado económico que un contrato válido, dejaría de ser excepcional y podría generalizar prácticas de ejecución sin contrato, degradando el principio de legalidad y los controles presupuestarios/contables.

3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo

Doctrina (formulación citable). En contratación pública, el enriquecimiento injusto es aplicable para restablecer el equilibrio patrimonial cuando se ejecutan obras sin soporte contractual siempre que la prestación no sea imputable a la iniciativa del operador ni revele voluntad fraudulenta o abusiva, y tenga su origen en hechos de la Administración que evidencien consentimiento, al menos tácito, a “ciencia, vista y paciencia”; en tal caso, la indemnización es restitutiva y se limita a los costes efectivos de lo ejecutado, excluyendo gastos generales y beneficio industrial.

Consecuencias prácticas inmediatas:

• El debate se desplaza de “¿hubo obra ejecutada?” a “¿puedo acreditar imputación administrativa y ausencia de iniciativa dolosa del contratista?”.
• En el quantum, la pretensión debe anclarse en costes efectivos acreditados, evitando construir la reclamación como si fuera una certificación/medición contractual estándar.
• Para la Administración, la falta de objeción durante ejecución/recepción (“ciencia, vista y paciencia”) se convierte en un riesgo probatorio claro.
• Se refuerza la frontera entre regularización contractual (modificación, revisión de oficio, liquidación) y corrección excepcional por enriquecimiento injusto.

4. Resolución del recurso

El Tribunal Supremo estima el recurso de casación del Ayuntamiento: casa y anula la sentencia del TSJ en lo discutido, y al resolver el fondo (art. 93.1 LJCA) estima parcialmente la apelación y, en cascada, el contencioso, reconociendo a la contratista el derecho a cobrar solo los costes de las obras complementarias, sin gastos generales ni beneficio industrial.

5. Fallo

Sin transcribirlo extensamente, el fallo declara haber lugar al recurso, casa la sentencia de apelación, y reconoce el pago de los costes de las obras (rebaje del terreno y pista) excluyendo gastos generales y beneficio industrial; además, no impone costas en casación ni en apelación.

6. Conclusiones prácticas

1. Estructura el caso como “imputación administrativa”: acredita indicios de consentimiento tácito (dirección facultativa, ausencia de órdenes de paralización, recepción sin reservas, puesta en servicio), porque el TS exige que el origen sea dimanante de la Administración y no iniciativa del operador.
2. No “contractualices” el enriquecimiento injusto: la Sala rechaza equiparar sus efectos a los de un contrato válido; evita fundamentar en lucro cesante o equilibrio económico contractual.
3. Cuantifica por costes efectivos: periciales y justificación económica deben dirigirse a costes reales de ejecución; el TS excluye expresamente gastos generales y beneficio industrial.
4. Anticipa la objeción de “puerta trasera”: la sentencia es especialmente sensible a que el enriquecimiento injusto no eluda principios de igualdad y transparencia; explica por qué el remedio es excepcional y no una normalización del exceso de obra.
5. Desde la defensa pública, vigila la recepción: la recepción y la falta de objeciones durante ejecución son hechos que el TS utiliza como núcleo del consentimiento tácito (“ciencia, vista y paciencia”).
6. En casación, separa con nitidez los planos: (a) procedencia del enriquecimiento injusto y (b) alcance del quantum. El TS acepta el primero en el caso, pero corrige el segundo por su naturaleza restitutiva.