Criterio fijado por el TS sobre si, al determinar el alcance y duración de la prohibición de contratar prevista en la LCSP cuando deriva de una infracción de falseamiento de la competencia, pueden aplicarse los criterios propios de graduación de las sanciones administrativas del artículo 29 de la Ley 40/2015 y del artículo 64 de la Ley de Defensa de la Competencia, o si esa medida restrictiva exige una ponderación distinta: STS 181/2026, de 18 de febrero (ECLI:ES:TS:2026:783).
1. Introducción
La sentencia aborda un cruce normativo especialmente delicado entre el Derecho de la competencia, la contratación pública y la teoría general de las medidas limitativas de derechos. El litigio nace de una resolución de la Autoridad Catalana de la Competencia que sancionó a Automóviles La Alcoyana, S.A. por una conducta colusoria en una licitación del servicio Aerobús, imponiéndole, además de una multa, una prohibición de contratar respecto de determinadas licitaciones del Área Metropolitana de Barcelona.
La relevancia casacional del asunto es evidente. No se discutía ya, en el recurso admitido por el Supremo, la existencia misma de la infracción anticompetitiva ni la reducción de la multa acordada por el tribunal de instancia, sino una cuestión más precisa y con fuerte impacto práctico: si la prohibición de contratar puede reducirse aplicando, casi por traslación, los mismos criterios utilizados para modular la sanción pecuniaria. El Supremo aprovecha el caso para perfilar la naturaleza jurídica de la prohibición de contratar y para fijar doctrina sobre el modo en que debe proyectarse el principio de proporcionalidad sobre esta medida.
Desde la óptica de la casación, el interés del pronunciamiento está en que delimita con nitidez qué parámetros son correctos para revisar judicialmente una prohibición de contratar y cuáles no lo son. Eso da seguridad jurídica tanto a las autoridades de competencia como a los órganos jurisdiccionales y a los operadores económicos que concurren a licitaciones públicas.
2. Antecedentes de Hecho
El caso trae causa de la resolución del Tribunal Catalán de Defensa de la Competencia, de 21 de julio de 2020, que sancionó a Automóviles La Alcoyana, S.A. por su participación en una conducta colusoria consistente en la presentación de una oferta de cobertura en la licitación para la concesión del servicio público de transporte colectivo urbano de viajeros en autobús entre Barcelona y el aeropuerto de El Prat. La resolución impuso una multa de 478.395,21 euros y, además, una prohibición de contratar durante 18 meses respecto de licitaciones convocadas por el Área Metropolitana de Barcelona relativas al servicio de transporte de viajeros por carretera.
Frente a dicha resolución, la mercantil interpuso recurso contencioso-administrativo. La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia el 19 de diciembre de 2022 estimando parcialmente el recurso. La Sala de instancia confirmó, en esencia, la existencia de la conducta infractora y rechazó las alegaciones relativas a vulneración de tutela judicial efectiva, inviolabilidad del domicilio y presunción de inocencia, considerando acreditada la participación consciente de la empresa en el acuerdo colusorio mediante un sólido conjunto de indicios documentales y comunicaciones internas y externas vinculadas a la preparación de la oferta de cobertura.
No obstante, el TSJ de Cataluña redujo la multa al 50%, dejándola en 239.197,60 euros, por considerar desproporcionado su importe. Y, siguiendo esa misma lógica, rebajó también la duración de la prohibición de contratar de 18 meses a 6 meses. Ese es, precisamente, el extremo que dio lugar al recurso de casación promovido por la Generalitat de Catalunya en representación de la Autoridad Catalana de la Competencia.
El auto de admisión del Tribunal Supremo, de 6 de julio de 2023, circunscribió el interés casacional a determinar si son aplicables los criterios del artículo 64 de la Ley 15/2007, de Defensa de la Competencia, para proyectar el principio de proporcionalidad sobre la prohibición de contratar del artículo 71 de la LCSP. Automóviles La Alcoyana no formalizó oposición en casación, al haberse declarado precluido su trámite.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
Lo impugnado en casación no era la totalidad de la sentencia del TSJ de Cataluña, sino el concreto pronunciamiento por el que redujo de 18 meses a 6 meses la prohibición de contratar. La Abogada de la Generalitat pretendía que se casara parcialmente la sentencia y se declarara ajustada a Derecho la resolución administrativa en ese punto, manteniéndose la prohibición temporal inicialmente impuesta.
La Sala identifica con claridad que el litigio casacional gira sobre la naturaleza de la prohibición de contratar y sobre los criterios jurídicos que deben emplearse para modular su duración. La discusión no versa, por tanto, sobre la multa como sanción pecuniaria, sino sobre una medida restrictiva conectada con la fiabilidad del operador económico para contratar con el sector público.
3.2 Cuestión de interés casacional
El auto de admisión formuló expresamente la cuestión de interés casacional en estos términos: determinar si resultan aplicables los criterios para la determinación del importe de las sanciones establecidos en el artículo 64 de la Ley de Defensa de la Competencia a efectos de la proyección del principio de proporcionalidad a la prohibición de contratar del artículo 71 de la LCSP.
La pregunta es técnicamente muy relevante porque obliga a decidir si la prohibición de contratar opera como una sanción más —y, por tanto, sometida a los parámetros típicos de graduación sancionadora— o si, aunque deba respetar la proporcionalidad, responde a una lógica distinta, vinculada a la protección preventiva de la contratación pública. Ese es el verdadero núcleo de la sentencia.
3.3 Planteamiento de las partes
La recurrente, Autoridad Catalana de la Competencia, sostuvo que la sentencia de instancia había infringido el artículo 29 de la Ley 40/2015 y el artículo 64 de la Ley 15/2007 al utilizarlos indebidamente para rebajar la prohibición de contratar. Su tesis central fue que dicha prohibición no constituye una sanción administrativa en sentido estricto, por lo que no cabe aplicar por analogía criterios diseñados para graduar multas. Además, defendió que la finalidad de la LCSP no es punitiva, sino preservar la integridad, fiabilidad y aptitud de quienes contratan con la Administración.
La parte recurrida, según consta en la sentencia, no formuló oposición en casación al haber precluido su trámite. Sin embargo, el debate de fondo ya había quedado planteado en la instancia, donde el tribunal autonómico entendió que, por respeto al principio de proporcionalidad y atendiendo al tiempo de duración de la conducta, su gravedad, la culpabilidad y el grado de participación, procedía reducir tanto la multa como la prohibición de contratar.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo
Este es el apartado decisivo de la sentencia. La Sala Tercera parte de una idea cardinal: la prohibición de contratar y la sanción por infracción del Derecho de la competencia no persiguen la misma finalidad. La multa sanciona una conducta ilícita; la prohibición de contratar, en cambio, opera como una restricción legal conectada a la necesidad de salvaguardar intereses públicos propios de la contratación pública, singularmente los principios de transparencia, igualdad de trato y eficiencia.
La Sala razona que esa medida tiene por finalidad excluir temporalmente de las licitaciones públicas a operadores económicos cuya conducta revela graves irregularidades que ponen en cuestión su integridad y fiabilidad en las relaciones con las Administraciones contratantes. Esa función precautoria y de preservación del interés público impide tratarla como una mera prolongación de la sanción pecuniaria.
Por ello, el Tribunal Supremo rechaza que pueda invocarse el artículo 29 de la Ley 40/2015 —referido al principio de proporcionalidad en la potestad sancionadora— para fijar sin más el alcance y duración de la prohibición de contratar. También considera improcedente la aplicación mecánica del artículo 64 de la Ley de Defensa de la Competencia, ya que sus criterios se proyectan específicamente sobre la determinación del importe de las sanciones en materia de competencia.
La Sala subraya, además, que no cabe aplicar por analogía normas sancionadoras a una consecuencia jurídica de distinta naturaleza. En este punto, la sentencia acoge expresamente el argumento de la Abogada de la Generalitat: la prohibición de contratar “no es una sanción”, sino una limitación ex lege anudada, en determinados supuestos, a la existencia de una sanción firme por infracción grave.
Ahora bien, el Supremo no excluye la aplicación del principio de proporcionalidad. Al contrario: afirma que sí debe operar, pero a través del artículo 4 de la Ley 40/2015 y de una ponderación materialmente adecuada a la finalidad propia de la LCSP. Es decir, la proporcionalidad no desaparece; lo que cambia son los criterios relevantes para apreciarla.
Así, la Sala enumera los factores que deben tomarse en consideración: la existencia de manifiesta mala fe del operador económico; el carácter deliberado de la conducta; la estructura competitiva y las particularidades del mercado afectado; la viabilidad de las futuras licitaciones, en función de su periodicidad y de la duración de los contratos; el ámbito geográfico de la prohibición; los efectos reales de la restricción sobre la preservación de los principios de transparencia, igualdad y eficiencia; y también la gravedad y duración de la infracción y el grado de participación en ella.
Desde esa premisa, el Tribunal concluye que la sentencia de instancia incurrió en una aplicación indebida del principio de proporcionalidad, e incluso aprecia incongruencia por los términos en que había quedado trabado el debate. El TSJ redujo la prohibición de contratar con un razonamiento que el Supremo considera excesivamente sucinto e inmotivado, apoyándose de forma automática en los mismos criterios que sirvieron para moderar la multa. Esa traslación, para la Sala, no es jurídicamente correcta.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La doctrina jurisprudencial queda formulada con claridad: las autoridades de defensa de la competencia y las autoridades gubernativas competentes deben aplicar el principio de proporcionalidad al determinar el alcance y duración de la prohibición de contratar, pero no mediante los criterios del artículo 29 de la Ley 40/2015 ni del artículo 64 de la Ley 15/2007, sino atendiendo a las circunstancias propias de la finalidad de la LCSP, en particular la mala fe del operador, la estructura competitiva del mercado, la viabilidad de las licitaciones futuras, los efectos reales de la restricción, y asimismo la gravedad, duración y participación en la infracción.
Consecuencias prácticas:
- La prohibición de contratar no puede tratarse como una sanción pecuniaria adicional.
- La motivación sobre su duración debe ser específica y no una simple réplica de la motivación de la multa.
- El control judicial debe centrarse en la idoneidad de la medida para proteger la contratación pública.
- La proporcionalidad exige valorar mercado, licitaciones futuras y fiabilidad del operador, no solo culpabilidad y duración de la infracción.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo estima el recurso de casación interpuesto por la Generalitat de Catalunya. Casa la sentencia del TSJ de Cataluña únicamente en lo relativo a la fundamentación y al pronunciamiento que había reducido la prohibición de contratar de 18 a 6 meses.
Al mismo tiempo, mantiene el resto del fallo de instancia en aquello que beneficiaba a la mercantil sancionada respecto de la multa: subsiste la reducción de la sanción pecuniaria a 239.197,60 euros. En cambio, se desestima la pretensión de la empresa dirigida a combatir el alcance y duración de la prohibición de contratar, que queda restablecida en los términos fijados por la resolución administrativa.
5. Fallo
En síntesis, el Supremo declara haber lugar al recurso de casación, casa parcialmente la sentencia de instancia y mantiene solo la reducción de la multa, no la de la prohibición de contratar. La restricción temporal de 18 meses vuelve así a quedar incólume. Además, no se imponen costas ni en casación ni en la instancia.
6. Conclusiones prácticas
La primera lección para litigación en casación es que la identificación correcta de la naturaleza jurídica de la medida impugnada resulta decisiva: no todo lo que acompaña a una resolución sancionadora es, en sí mismo, una sanción.
La segunda es que, cuando se discuta una prohibición de contratar, no bastará con invocar los criterios clásicos de graduación sancionadora. Habrá que construir la argumentación sobre la finalidad preventiva y de protección de la contratación pública.
La tercera es que la motivación administrativa y judicial sobre el alcance temporal de la prohibición debe ser autónoma, específica y conectada con el mercado, las licitaciones futuras y la fiabilidad del operador.
La cuarta es que el principio de proporcionalidad sí rige plenamente, pero a través del artículo 4 de la Ley 40/2015 y de una ponderación funcionalmente adecuada a la LCSP.
Y la quinta es estrictamente casacional: cuando el auto de admisión delimita con precisión la cuestión de interés casacional, la controversia queda fuertemente concentrada, de modo que el éxito del recurso depende de mantener una argumentación técnica ajustada a ese perímetro.