STS 1590/2025, de 9 de diciembre

Criterio jurisprudencial que fija el Tribunal Supremo (Sala Tercera) sobre la legalidad, desde la óptica de igualdad de trato y proporcionalidad, de la reserva de contratos a favor de los Centros Especiales de Empleo (CEE) de iniciativa social prevista en la LCSP (DA 4.ª y DF 14.ª) y aplicada mediante instrucciones de contratación: STS 1590/2025, de 9 de diciembre (ECLI:ES:TS:2025:5577).

1. Introducción

La sentencia se inscribe en una controversia de alto impacto práctico en contratación pública socialmente responsable: si resulta compatible con el Derecho de la Unión (Directiva 2014/24/UE) que el legislador nacional restrinja la participación en contratos reservados a los CEE de iniciativa social, excluyendo a CEE de iniciativa empresarial. El debate adquiere especial relevancia casacional por venir precedido de la STJUE de 6/10/2021 (C-598/19), que admite requisitos adicionales estatales, condicionados al respeto de igualdad y proporcionalidad, dejando al juez nacional el control concreto.

2. Antecedentes de Hecho

Contexto y acto impugnado. CONACEE interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo de 15/05/2018 del Consejo de Gobierno de la Diputación Foral de Gipuzkoa, que aprobó instrucciones para reservar la participación (o la ejecución parcial) de determinados contratos a CEE de iniciativa social y empresas de inserción.

Iter procesal.

• Instancia (TSJ País Vasco, Sección 1.ª): estimó el recurso y declaró la nulidad del acuerdo/instrucciones, al entender que la regulación nacional aplicada (DA 4.ª y DF 14.ª LCSP) vulneraba los principios de igualdad de trato y proporcionalidad del art. 18 Directiva 2014/24/UE, en conexión con la STJUE C-598/19.
• Casación: prepararon e interpusieron recurso la Diputación Foral de Gipuzkoa y FEACEM; se personó como recurrida CONACEE. El auto de admisión fijó cuestión de interés casacional y normas a interpretar.

3. Fundamentos Jurídicos

3.1 Objeto del recurso de casación

Se impugna la sentencia del TSJ País Vasco que anuló las instrucciones forales por considerar inaplicables (por contrarias al Derecho UE) las previsiones legales de reserva exclusiva a CEE de iniciativa social. Las recurrentes pretenden que se case la sentencia y se desestime el recurso de CONACEE, confirmando la validez de la reserva.

3.2 Cuestión de interés casacional

El auto de admisión concretó que existe interés casacional en determinar en qué medida la reserva prevista en la DA 4.ª y DF 14.ª LCSP —a favor de CEE de iniciativa social— puede afectar, desde los principios de igualdad de trato y proporcionalidad, la exclusión de los CEE que no sean de iniciativa social, a la luz de la STJUE 6/10/2021 (C-598/19).

3.3 Planteamiento de las partes

Recurrentes (Diputación y FEACEM). Sostienen, en síntesis, que:

• La Directiva permite reservas para objetivos sociales; el art. 20 no contiene requisitos cerrados y la STJUE admite requisitos adicionales estatales.
• La distinción “iniciativa social” se justifica por rasgos normativos (promoción/participación >50% por entidades sin ánimo de lucro y reversión íntegra de beneficios) que refuerzan la finalidad de integración.
• La exclusión de CEE empresariales no sería discriminatoria ni desproporcionada, por perseguir una finalidad legítima y ser una opción legislativa razonable.

Recurrida (CONACEE). Defiende la corrección de la sentencia de instancia:

• Todos los CEE comparten finalidad de inclusión laboral y el umbral del 70% de plantilla con discapacidad (normativa interna), por lo que la exclusión operaría como una medida expulsiva no justificada.
• La STJUE exige un juicio de ponderación (igualdad/proporcionalidad) que el TSJ País Vasco sí habría realizado.

3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo

La Sala parte de dos premisas metodológicas clave:

(i) Marco UE: facultad estatal condicionada. Asume expresamente la lectura de la STJUE C-598/19: el art. 20 Directiva 2014/24/UE no es taxativo y permite requisitos adicionales, pero sujetos a los principios del art. 18 (igualdad, no discriminación, proporcionalidad). Por eso, la cuestión no es si “pueden” existir requisitos añadidos, sino si los concretos (participación sin ánimo de lucro y reinversión íntegra) superan el control de igualdad y proporcionalidad.

(ii) Deferencia a la opción del legislador cuando no hay arbitrariedad. El Tribunal destaca que la reserva se contiene en norma con rango de ley, y recuerda que el enjuiciamiento de su validez no puede convertirse en una sustitución del criterio del legislador: solo decae si introduce discriminación o carece de explicación racional (apoya su razonamiento en doctrina constitucional sobre igualdad y prohibición de arbitrariedad).

A partir de ahí, la Sala corrige la conclusión del TSJ País Vasco:

a) Igualdad de trato: inexistencia de identidad normativa relevante. Aunque todos los CEE comparten la finalidad de inclusión y el requisito de plantilla, el Supremo subraya que el legislador ha definido a los CEE de iniciativa social con elementos estructurales y funcionales adicionales (promoción/participación mayoritaria por entidades sin ánimo de lucro y obligación de reinversión íntegra). Esa diferencia normativa impide afirmar que ambas categorías se hallen en situación homogénea a efectos de la reserva; por tanto, la diferencia de trato no es, por sí, discriminatoria.

b) Proporcionalidad: adecuación y necesidad en clave de eficacia social. El Tribunal enlaza con el propio pasaje de la STJUE que considera “adecuados” esos requisitos para asegurar que el objetivo principal sea la inserción. Desde esa base, concluye que la restricción a la competencia que provoca la reserva no es ilegítima, porque se orienta a maximizar la dimensión social del instrumento: la reinversión íntegra refuerza la creación de oportunidades de empleo y la mejora competitiva de estos centros, lo que —razona la Sala— permite alcanzar “de manera más eficiente y beneficiosa” la finalidad de integración del colectivo.

c) No hay “restricción artificial” de la competencia. La Sala rechaza que la reserva esté concebida con intención de perjudicar indebidamente a determinados operadores (criterio del art. 18 Directiva). La exclusión de los CEE empresariales se explica por una finalidad legítima (integración laboral de personas con discapacidad) y por criterios objetivos ligados al destino de beneficios y a la configuración jurídica del operador.

En suma, el Supremo entiende que la instancia llevó a cabo un control de proporcionalidad en un sentido incompatible con el margen de apreciación reconocido por el TJUE y con la racionalidad de la opción legislativa.

3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo

Doctrina (formulación “citable”). La reserva de contratos a favor de los CEE de iniciativa social prevista en la DA 4.ª y DF 14.ª de la LCSP no vulnera los principios de igualdad de trato ni de proporcionalidad del art. 18.1 de la Directiva 2014/24/UE; tampoco es arbitraria o carente de justificación la exclusión de los CEE de iniciativa empresarial, al responder a una finalidad legítima de integración laboral y social basada en características específicas objetivas de los CEE de iniciativa social (en particular, la reinversión íntegra de beneficios).

Consecuencias prácticas (selección):

• Se refuerza la seguridad jurídica de las reservas LCSP a favor de CEE de iniciativa social, frente a impugnaciones por igualdad/proporcionalidad.
• Las instrucciones o pliegos que apliquen la reserva encuentran respaldo si se limitan a ejecutar la opción legal, evitando diseños “ad hoc” que pudieran revelar intención de restringir artificialmente la competencia.
• El control judicial se centra en si la medida es objetiva, razonable y proporcionada, sin sustituir la valoración legislativa cuando existe justificación explícita vinculada a la finalidad social.

4. Resolución del recurso

La Sala estima el recurso de casación interpuesto por la Diputación Foral de Gipuzkoa y FEACEM: casa y anula la sentencia del TSJ País Vasco y, resolviendo el fondo, desestima el contencioso de CONACEE contra el acuerdo/instrucciones forales.

5. Fallo

El Tribunal Supremo declara haber lugar al recurso, deja sin efecto la sentencia de instancia y confirma la validez de las instrucciones impugnadas al reputar conforme a Derecho la reserva legal aplicada; además, no impone costas ni en casación ni en instancia (por dudas jurídicas y discrepancia razonada entre órganos judiciales).

6. Conclusiones prácticas

1. Anclar el recurso al art. 18 Directiva exige acreditar no solo restricción, sino desproporción o discriminación; aquí el Supremo valida la diferenciación normativa por rasgos estructurales (promoción y reinversión).
2. En casación, es decisivo encuadrar el debate en los términos del auto de admisión y en la doctrina TJUE: el TS enfatiza la “facultad estatal condicionada”, no una prohibición de requisitos adicionales.
3. La impugnación de reservas con base en “situación comparable” debe combatir la idea de que las categorías legales sean no homogéneas; si no se desmonta esa premisa, el juicio de igualdad decae.
4. La Sala otorga peso argumental a la finalidad legítima y a la relación medios-fin: la reinversión íntegra se presenta como palanca de eficacia social, clave para superar proporcionalidad.
5. Para Administraciones, el riesgo contencioso se reduce si el expediente muestra que la reserva no persigue restringir artificialmente la competencia, sino ejecutar la política social prevista por ley.