Criterio del Tribunal Supremo sobre la responsabilidad patrimonial derivada de la anulación judicial de la adjudicación de un contrato y, en particular, sobre la antijuridicidad del daño cuando el adjudicatario ha actuado amparado por informes favorables durante la licitación; y, además, recordar los límites funcionales del recurso de casación (no es una tercera instancia para revalorar hechos): STS 137/2025, de 10 de febrero de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:560).
1. Introducción
La sentencia se dicta en un recurso de casación contencioso-administrativo (LO 7/2015) promovido por un ayuntamiento contra una sentencia de apelación que había reconocido indemnización a la adjudicataria (UTE) tras la anulación judicial de la adjudicación de una concesión de obra pública (piscina cubierta).
El interés del fallo es doble. Primero, porque conecta contratación pública y responsabilidad patrimonial, destacando cómo se enjuicia la antijuridicidad cuando el operador económico confía en la actuación técnica de la Administración. Segundo, porque la Sala realiza un correctivo “procesal” muy relevante: cuando el recurrente pretende que el Supremo reconstruya la valoración fáctica (culpas, conocimiento, aquiescencia), el recurso de casación pierde su finalidad propia.
2. Antecedentes de Hecho
Contexto del conflicto. La UTE “Centro Deportivo Candelaria” reclamó al Ayuntamiento de Candelaria una indemnización por daños y perjuicios vinculada a la nulidad judicial del acto de adjudicación de un contrato de concesión de obra pública para construir y gestionar una piscina cubierta. La reclamación se desestimó presuntamente por silencio, y la UTE acudió a la jurisdicción contencioso-administrativa.
Primera instancia (JCA nº 2 Santa Cruz de Tenerife, 12/07/2021). El Juzgado desestimó la demanda. Aunque reconoció que la adjudicación había estado apoyada en informes técnicos municipales, concluyó que la interpretación administrativa no fue “razonable” porque existía una divergencia evidente entre el anteproyecto presentado y el objeto contractual (piscina cubierta). Desde esa premisa, sostuvo que a la UTE se le podía exigir conocer tal divergencia (por ser promotora del anteproyecto), y por ello el daño no era antijurídico: debía soportarlo.
Apelación (TSJ de Canarias, Sección 1ª, 14/01/2022). El TSJ estimó parcialmente y condenó al Ayuntamiento a pagar 216.455,46 € más intereses, sin costas en ninguna instancia. La Sala comparte que el acto anulado “fue motivado pero no razonable”, pero discrepa del Juzgado en la apreciación de culpa del contratista: subraya que la propuesta contó con “cuantos informes positivos precisaba” y obtuvo la adjudicación; por ello entiende nacida la obligación de indemnizar, si bien excluye determinados gastos por falta de acreditación.
Casación (Ayuntamiento de Candelaria). Se admite el recurso por ATS de 27/04/2023, identificando como cuestión de interés casacional la incidencia de la aquiescencia del adjudicatario al confeccionar el anteproyecto cuando en pliegos/expediente existían previsiones “dispares o confusas” sobre usos; y como normas a interpretar el art. 35.1 TRLCSP 2011 (actual art. 42 LCSP 2017) y los arts. 32.1 y 34.1 LRJSP.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
El Ayuntamiento impugna la sentencia del TSJ de Canarias que reconoció la indemnización a la UTE, sosteniendo que la Sala de apelación habría dado por concurrente, “de modo automático”, la antijuridicidad del daño por el solo hecho de existir informes favorables, sin valorar si el comportamiento del adjudicatario le imponía el deber jurídico de soportar el perjuicio.
3.2 Cuestión de interés casacional
El ATS de admisión formula como cuestión (en lo sustancial): determinar la relevancia, para la procedencia de la responsabilidad patrimonial por anulación de la adjudicación, de la aquiescencia del contratista adjudicatario al confeccionar el anteproyecto determinante de la adjudicación, en un contexto de previsiones “en cierto modo dispares o confusas” sobre usos.
3.3 Planteamiento de las partes
Recurrente (Ayuntamiento). Insiste en que la clave es la ausencia de antijuridicidad por deber de soportar el daño: la UTE habría colaborado de manera “decisiva” en la causa de la nulidad al presentar un anteproyecto desajustado al objeto contractual y, además, no habría solicitado aclaraciones durante la licitación. Con ello pretende que el Supremo restaure la valoración del Juzgado y se desestime la pretensión indemnizatoria.
Recurrida (UTE). Niega culpa o aquiescencia a un incumplimiento: afirma que el uso comercial discutido era urbanísticamente compatible, tenía encaje legal y, sobre todo, que la Administración emitió múltiples informes favorables al anteproyecto y posteriormente al proyecto técnico ya en fase de ejecución. Recalca que reclama gastos de prestación del contrato (no de preparar la oferta) y que actuó confiando legítimamente en la actuación municipal.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo (ratio decidendi)
Aquí está el núcleo técnico de la sentencia.
(i) La Sala cuestiona cómo viene “construida” la cuestión casacional. El Tribunal advierte que el enunciado del ATS vincula la cuestión a unas circunstancias concretas y utiliza expresiones ambiguas (“previsiones en cierto modo dispares o confusas”), lo que dificulta formular una respuesta verdaderamente general.
Pero, además, introduce una objeción más incisiva: el auto (y el propio escrito de interposición) parten de una premisa —la aquiescencia del contratista— que no es la base decisoria de la sentencia recurrida. La sentencia de apelación, por el contrario, exculpa al contratista precisamente por haber actuado con respaldo de informes favorables y por haber obtenido la adjudicación. Para la Sala, el debate casacional queda “desenfocado” cuando se discute desde presupuestos distintos a lo decidido en la sentencia recurrida.
(ii) El Supremo reconduce el estándar material: confianza legítima e informes favorables como dato relevante de antijuridicidad. Con carácter general —“salvo circunstancias singulares o excepcionales, de las que en este caso no hay constancia”—, afirma que el hecho de que el contratista haya contado durante la adjudicación con informes favorables de los técnicos es un dato “sin duda relevante” para entender que actuó inspirado en el principio de confianza legítima, del que se derivaría su derecho a ser indemnizado por los perjuicios ocasionados por la anulación. Esta es, dice la Sala, la esencia del planteamiento de la sentencia recurrida (aunque ésta lo exprese de forma escueta).
(iii) Control de la función casacional: no es una tercera instancia. Tras lo anterior, el Tribunal remacha que el Ayuntamiento no plantea un verdadero debate interpretativo sobre normas (aunque cite preceptos), ni postula doctrina general, sino que pretende que el Supremo reinstaure la valoración de hechos y culpabilidades efectuada por el Juzgado frente a la de la Sala de apelación. Ese objetivo es incompatible con la finalidad del recurso: “el recurso de casación no es una tercera instancia”, por lo que el planteamiento no puede prosperar.
En suma, la desestimación descansa tanto en una razón de método casacional (no revalorar hechos) como en una orientación sustantiva: los informes favorables sostienen la confianza legítima y operan como elemento relevante para afirmar la antijuridicidad del daño, si no concurren circunstancias excepcionales.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La Sala declara que no procede formular una doctrina jurisprudencial “para dar respuesta” a la cuestión tal como fue enunciada en el auto de admisión, por estar mal delimitada y partir de premisas ajenas a la sentencia recurrida.
Ahora bien, sí deja una afirmación de alcance general que resulta citable:
Salvo circunstancias singulares o excepcionales, cuando durante la adjudicación el contratista ha contado en todo momento con informes favorables de los técnicos de la Administración, ese dato es relevante para afirmar que actuó bajo el principio de confianza legítima, lo que fundamenta su derecho a ser indemnizado por los perjuicios derivados de la anulación.
Consecuencias prácticas (2–4):
- Los informes técnicos favorables no son un mero antecedente: pueden ser un factor determinante para apreciar la antijuridicidad (ausencia de deber de soportar el daño) al hilo de la confianza legítima.
- La parte recurrente en casación debe evitar convertir el recurso en una impugnación de hechos/probanza/culpabilidad: si el “eje” es reponderar la instancia, el recurso se desnaturaliza.
- La cuestión casacional debe anclarse en la ratio decidendi de la sentencia recurrida; si parte de premisas distintas, la Sala puede considerar el debate “desenfocado”.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo desestima el recurso (“no ha lugar”) porque el planteamiento del Ayuntamiento no encaja en la finalidad del recurso de casación y, además, porque el debate se articula desde premisas que no se corresponden con lo resuelto por la sentencia de apelación recurrida.
5. Fallo
El fallo declara, en síntesis: (i) no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento contra la sentencia del TSJ de Canarias; y (ii) no se imponen costas de casación a ninguna de las partes, manteniéndose lo resuelto sobre costas en instancia y apelación.
6. Conclusiones prácticas (litigación en casación)
- Alineación con la sentencia recurrida. La cuestión casacional debe construirse desde lo que efectivamente declara la sentencia de apelación; si el recurso “relee” el caso como si la sentencia recurrida fuera la del Juzgado, el Supremo puede tachar el debate de desenfocado.
- No confundir infracción normativa con disconformidad fáctica. Citar artículos (TRLCSP/LCSP, LRJSP) no basta si, en realidad, se pretende discutir la “colaboración” del perjudicado, su conocimiento o la ponderación de culpas: eso es terreno de instancia.
- Confianza legítima como palanca de antijuridicidad. Si hubo informes favorables continuados, el argumentario debe explotar (o combatir) expresamente el principio de confianza legítima y su conexión con el deber de soportar el daño.
- Circunstancias “singulares o excepcionales”. El Supremo deja abierta la puerta: para negar indemnización pese a informes favorables, hay que trabajar la existencia de circunstancias excepcionales (en este caso “no hay constancia”). En casación conviene identificar con precisión dónde y cómo quedaron acreditadas.
- Cuidar el “interés casacional” en la admisión y en el escrito de interposición. La sentencia muestra que una formulación ambigua (p. ej., “en cierto modo dispares o confusas”) puede dificultar una doctrina general y, en último término, debilitar la utilidad casacional del asunto.