Criterio jurisprudencial fijado por el Tribunal Supremo en relación con la interposición y resolución de un recurso de casación sobre la prohibición de contratar en materia de defensa de la competencia: STS 1655/2025, de 16 de diciembre, ECLI:ES:TS:2025:6103.
1. Introducción
La Sentencia del Tribunal Supremo núm. 1655/2025, de 16 de diciembre, resuelve un recurso de casación de notable interés práctico porque aborda una cuestión de gran impacto en contratación pública: quién es la autoridad competente para fijar el alcance y la duración de la prohibición de contratar cuando esta deriva de una sanción firme por falseamiento de la competencia. La resolución se dicta en el recurso de casación 9091/2022, interpuesto por MCV, S.A. frente a la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que había confirmado, en lo sustancial, la validez de la prohibición de contratar acordada por la Autoridad Catalana de la Competencia (ACCO).
La relevancia casacional del asunto es evidente. No se trataba solo de revisar una concreta sanción administrativa, sino de precisar la interacción entre la Ley de Defensa de la Competencia y la Ley de Contratos del Sector Público, así como de aclarar si la autoridad de competencia puede pronunciarse en su propia resolución sancionadora sobre una consecuencia que despliega sus efectos en el ámbito contractual. La Sala, además, aprovecha el caso para fijar doctrina sobre dos extremos adicionales: la aplicabilidad de la prohibición de contratar a infracciones muy graves y la inexistencia de retroactividad prohibida cuando dicha prohibición opera hacia el futuro.
2. Antecedentes de Hecho
El litigio trae causa de una resolución de la ACCO, de 23 de diciembre de 2019, dictada en el expediente sancionador 94/2018. En ella se declaró la existencia de una infracción única y continuada del artículo 1 de la Ley 15/2007, de Defensa de la Competencia, consistente en acuerdos de reparto de mercado en licitaciones públicas convocadas por el Servicio Meteorológico de Cataluña. Entre los responsables figuraban un directivo de la empresa y la mercantil MCV, S.A., a la que se impuso una multa y, además, la prohibición de contratar en determinadas licitaciones durante dieciocho meses.
Frente a esa resolución, MCV interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. La sentencia de instancia, núm. 3273/2022, de 28 de septiembre, estimó parcialmente el recurso: redujo la cuantía de la multa impuesta a la empresa y anuló la sanción impuesta al directivo, pero mantuvo la prohibición de contratar al considerar que la ACCO era competente para acordarla y que el plazo fijado era proporcionado.
Preparado el recurso de casación, el auto de admisión del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 2023 delimitó con claridad la cuestión de interés casacional objetivo: completar, matizar o precisar la jurisprudencia sobre la prohibición de contratar en el ámbito de defensa de la competencia y, en particular, determinar, desde la perspectiva de los artículos 53 LDC y 72.2 LCSP, cuál es la autoridad administrativa competente para imponer dicha prohibición. El auto identificó como normas relevantes, entre otras, los artículos 53.2 y 63 LDC, 71 y 72.2 LCSP, el artículo 57.4.d) de la Directiva 2014/24/UE y el artículo 5 del Reglamento (CE) 1/2003.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
El recurso de casación se dirigía exclusivamente contra el pronunciamiento de la sentencia del TSJ de Cataluña que había confirmado la prohibición de contratar. MCV no discutía en esta sede toda la resolución sancionadora, sino la validez de esa concreta consecuencia jurídica y, más específicamente, la competencia de la ACCO para imponerla o, al menos, para fijar su alcance y duración. La pretensión de la recurrente era doble: que se casara la sentencia de instancia en ese extremo y que se anulara la prohibición de contratar impuesta en vía administrativa.
3.2 Cuestión de interés casacional
La cuestión de interés casacional, tal como la formula el auto de admisión y la reproduce la sentencia, consiste en determinar “cuál es la autoridad administrativa competente para imponer dicha prohibición de contratar” en los supuestos de falseamiento de la competencia, dentro del marco de los artículos 53 LDC y 72.2 LCSP. La Sala, no obstante, entiende que la formulación del interés casacional le permite también examinar otras cuestiones conexas indispensables para completar la jurisprudencia sobre esta materia: si la prohibición alcanza a las infracciones muy graves y si su aplicación vulnera el principio de irretroactividad.
3.3 Planteamiento de las partes
El recurrente sostiene, en esencia, seis ideas. Primero, que la LDC no atribuye a las autoridades de competencia facultad para imponer prohibiciones de contratar: el artículo 53.2 LDC enumera las resoluciones posibles y el artículo 63 LDC se limita a prever multas, no sanciones accesorias de esta naturaleza. Segundo, que los artículos 71 y 72.2 LCSP no confieren por sí mismos tal competencia a la autoridad sancionadora, sino que reservan, en defecto de cobertura sectorial, la apreciación de la prohibición a los órganos de contratación o, subsidiariamente, al Ministro competente mediante el procedimiento del artículo 72.3 LCSP. Tercero, que se vulnera el principio de legalidad del artículo 25 CE por haber actuado un órgano manifiestamente incompetente. Cuarto, que la prohibición no sería aplicable a infracciones muy graves porque el artículo 71.1.b) LCSP menciona solo las graves. Quinto, que existiría retroactividad prohibida. Y sexto, que el Derecho de la Unión reservaría la exclusión al poder adjudicador, no a la autoridad de competencia.
La ACCO, por el contrario, defiende que la prohibición de contratar no es una sanción autónoma nacida de la LDC, sino una consecuencia legal prevista directamente en la LCSP. La parte recurrida subraya que el artículo 72 LCSP diseña un sistema de doble cauce: preferentemente, la determinación del alcance y duración se realiza en la sentencia o resolución administrativa sancionadora; solo si falta tal pronunciamiento, entra en juego el procedimiento específico ulterior. Añade que la prohibición opera ope legis, responde a una finalidad preventiva ligada a la integridad de la contratación pública y no contradice el Derecho de la Unión, porque el poder adjudicador conserva su competencia para apreciar y aplicar la exclusión en cada procedimiento de licitación.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo
Este es el núcleo de la sentencia. La Sala parte de una lectura literal y sistemática del artículo 72.2 LCSP. Razona que el legislador ha previsto expresamente dos escenarios: uno, aquel en que la sentencia o la resolución administrativa se pronuncian sobre el alcance y duración de la prohibición; y otro, aquel en que no lo hacen, supuesto en el que debe acudirse al procedimiento del artículo 72.3 LCSP. Para el Tribunal Supremo, esta estructura normativa sería incomprensible si se negara que la “resolución administrativa” a la que alude el precepto puede ser precisamente la resolución sancionadora dictada por la autoridad de competencia.
La Sala razona que, cuando la prohibición trae causa de una sanción firme por falseamiento de la competencia, la autoridad sancionadora está implícitamente habilitada para concretar en su propia resolución el alcance y la duración de esa prohibición. No porque la LDC la configure como sanción accesoria, sino porque la LCSP, que es la norma específicamente reguladora de la contratación pública, establece ex lege esa consecuencia jurídica y articula el modo de su despliegue. En otras palabras: la cobertura legal de la medida no se encuentra en la LDC, sino en los artículos 71 y 72 LCSP. La prohibición no nace de un acto constitutivo de la autoridad administrativa; nace de la ley cuando concurre el presupuesto habilitante, esto es, la existencia de una sanción firme por falseamiento de la competencia. Lo único que concreta la resolución sancionadora es su alcance y duración.
Este razonamiento permite a la Sala rechazar la tesis de la recurrente sobre la falta de competencia. Según el Tribunal Supremo, exigir una habilitación expresa y duplicada en la normativa sectorial de competencia vaciaría de contenido el primer inciso del artículo 72.2 LCSP y convertiría indebidamente en ineludible un procedimiento subsidiario pensado solo para los casos en que no exista pronunciamiento previo. Además, la Sala introduce una consideración funcional relevante: la autoridad de competencia es el órgano que ha instruido el expediente, ha valorado la conducta, su gravedad, duración y efectos en el mercado, por lo que se encuentra en mejor posición para modular proporcionadamente la prohibición.
En el plano europeo, la sentencia hace una distinción fina. La Sala afirma que el artículo 57 de la Directiva 2014/24/UE no predetermina el reparto interno de competencias entre autoridades nacionales. La sentencia del TJUE de 21 de diciembre de 2023, asunto C-66/22, se opone a que se atribuya en exclusiva a la autoridad de competencia la decisión de exclusión en los procedimientos de adjudicación; pero no impide que el Derecho nacional atribuya a esa autoridad la facultad de pronunciarse previamente sobre el alcance y la duración de la prohibición, siempre que el órgano de contratación conserve la competencia para apreciarla y aplicarla en cada licitación concreta. La Sala concluye, así, que el sistema español es compatible con el Derecho de la Unión porque preserva esa competencia del poder adjudicador.
A continuación, el Tribunal Supremo aborda las cuestiones conexas. En cuanto a la retroactividad, niega que exista: la prohibición de contratar despliega efectos exclusivamente ex nunc, pues condiciona la participación futura en procedimientos de contratación convocados durante su vigencia. El hecho de que el presupuesto habilitante derive de conductas pasadas no convierte la medida en retroactiva. Además, la Sala insiste en que no se trata de una sanción en sentido estricto, sino de una consecuencia legal vinculada a la idoneidad para contratar con el sector público.
Por último, la Sala rechaza que el artículo 71.1.b) LCSP excluya las infracciones muy graves. Su razonamiento es lógico y teleológico: si el legislador considera suficiente una infracción grave para activar la prohibición, con mayor razón debe entenderse incluida una infracción muy grave. La referencia legal a la infracción grave se interpreta, pues, como fijación de un umbral mínimo de gravedad, no como exclusión de conductas más intensamente reprochables.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La doctrina jurisprudencial queda formulada con nitidez en el fundamento jurídico sexto: cuando la prohibición de contratar del artículo 71.1.b) LCSP trae causa de una sanción firme por falseamiento de la competencia, puede acordarse en la propia resolución sancionadora por la autoridad administrativa competente en materia de competencia, que podrá fijar su alcance y duración conforme al artículo 72.2 LCSP; si la resolución no contiene esa determinación, corresponderá acudir al procedimiento específico del artículo 72.3 LCSP. Además, la mención legal a la “infracción grave” debe entenderse como umbral mínimo, por lo que la prohibición también alcanza a las infracciones muy graves.
Consecuencias prácticas de esta doctrina:
- Refuerza la validez de las resoluciones sancionadoras de las autoridades de competencia que concreten directamente el alcance y duración de la prohibición de contratar.
- Confirma que el procedimiento ulterior del artículo 72.3 LCSP es subsidiario, no preceptivo en todo caso.
- Descarta la tesis de que las infracciones muy graves queden fuera del artículo 71.1.b) LCSP.
- Niega que la prohibición así acordada incurra, por sí sola, en retroactividad constitucionalmente prohibida.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo desestima íntegramente el recurso de casación interpuesto por MCV, S.A. En consecuencia, confirma la sentencia del TSJ de Cataluña en el extremo relativo a la prohibición de contratar y mantiene la validez del pronunciamiento de la ACCO sobre ese punto. La Sala no impone costas en casación a ninguna de las partes.
5. Fallo
El fallo declara no haber lugar al recurso de casación 9091/2022 y confirma la sentencia recurrida. Asimismo, acuerda no hacer expresa imposición de costas procesales en la casación. No hay, por tanto, alteración del criterio de instancia en lo relativo a la prohibición de contratar, que permanece firme en los términos validados por el TS.
6. Conclusiones prácticas
La primera lección para la litigación en casación es que, en esta materia, el eje del debate no está en buscar una habilitación expresa en la LDC, sino en entender la autonomía funcional de la LCSP como norma que anuda ex lege la prohibición de contratar a determinadas sanciones firmes.
La segunda es que el artículo 72 LCSP debe leerse como un sistema de doble cauce: pronunciamiento preferente en la resolución sancionadora y vía subsidiaria posterior solo cuando aquél falte. Discutir la competencia de la autoridad de competencia exige, por tanto, enfrentarse a esta arquitectura normativa.
La tercera es que la defensa basada en la supuesta exclusión de las infracciones muy graves queda seriamente debilitada tras esta sentencia, pues la Sala fija expresamente que la “gravedad” legal funciona como umbral mínimo.
La cuarta es que la alegación de retroactividad difícilmente prosperará cuando la prohibición opere hacia procedimientos futuros y no altere situaciones ya consolidadas.
La quinta es que, a la luz de esta doctrina, el espacio útil de impugnación tenderá a desplazarse desde la competencia abstracta hacia cuestiones de proporcionalidad, delimitación material del ámbito afectado y motivación concreta del plazo y extensión de la prohibición.