Criterio jurisprudencial fijado por el Tribunal Supremo en relación con la interposición de un recurso de casación en materia de contratación pública reservada a Centros Especiales de Empleo de iniciativa social: Sentencia del Tribunal Supremo n.º 1603/2025, de 9 de diciembre (ECLI:ES:TS:2025:6104).
1. Introducción
La STS 1603/2025 aborda una cuestión de notable relevancia en casación contencioso-administrativa: la compatibilidad con el Derecho de la Unión Europea de la reserva de contratos públicos exclusivamente a favor de los Centros Especiales de Empleo de iniciativa social, tal como prevén la disposición adicional cuarta y la disposición final decimocuarta de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público. El interés del asunto no se limita a la contratación pública social, sino que afecta directamente a la delimitación del margen del legislador nacional para concretar políticas de acción positiva y, en paralelo, al control jurisdiccional de su adecuación a los principios de igualdad de trato y proporcionalidad.
La sentencia es especialmente relevante desde la óptica casacional porque el Tribunal Supremo no se limita a resolver el litigio concreto, sino que responde expresamente a la cuestión de interés casacional fijada en el auto de admisión y reitera una línea jurisprudencial muy reciente ya iniciada en otras resoluciones de 2025. La Sala, por tanto, utiliza el recurso de casación para fijar doctrina sobre el alcance legítimo de la contratación reservada y sobre los límites del juez nacional al inaplicar una norma legal interna por supuesta contradicción con el Derecho de la Unión.
2. Antecedentes de Hecho
El litigio trae causa de una licitación convocada por el Ayuntamiento de Irún para el servicio de limpieza de las dependencias y espacios del Amaia KZ, correspondiente al período 2021-2023. Se trataba de un contrato configurado como reservado. En el curso del procedimiento, la Mesa de Contratación exigió, en fase de adjudicación, la acreditación de la condición de Centro Especial de Empleo de iniciativa social. Esa exigencia determinó la exclusión de la oferta presentada por Integra Mantenimiento Gestión y Servicios Integrados Centro Especial de Empleo, S.L., que tenía la condición de CEE de iniciativa empresarial.
Frente a esa exclusión, Integra recurrió ante el OARC-KEAO, que confirmó la decisión administrativa mediante resolución de 29 de octubre de 2021. Posteriormente, la mercantil acudió a la jurisdicción contencioso-administrativa y el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en sentencia 374/2022, estimó el recurso. La Sala de instancia entendió, en esencia, que la exigencia de ser CEE de iniciativa social no constaba expresamente en los pliegos y que la exclusión vulneraba los principios de igualdad de trato, libre concurrencia y proporcionalidad, además de considerar que la normativa nacional debía interpretarse conforme a la Directiva 2014/24/UE y a la STJUE de 6 de octubre de 2021.
Contra esa sentencia preparó recurso de casación Gureak Garbitasuna, S.L.U. El auto de admisión de 2 de octubre de 2023 identificó como cuestión de interés casacional determinar en qué medida la exclusión de los CEE que no sean de iniciativa social, prevista en la LCSP, puede afectar a los principios de igualdad de trato y proporcionalidad, a la vista de la STJUE de 6 de octubre de 2021, asunto C-598/19.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
El recurso de casación se interpone contra la sentencia del TSJ del País Vasco que había anulado la exclusión de Integra y, con ello, había dejado sin efecto la aplicación estricta de la reserva legal en favor de los CEE de iniciativa social. La recurrente en casación pretendía que el Tribunal Supremo casara la sentencia de instancia, fijara la interpretación correcta de la normativa estatal y europea y confirmara la validez de la resolución administrativa que había excluido a la empresa no calificada como CEE de iniciativa social.
3.2 Cuestión de interés casacional
La cuestión de interés casacional quedó formulada con claridad en el auto de admisión: determinar, a la luz de la disposición adicional cuarta y la disposición final decimocuarta de la LCSP, si la exclusión de los CEE que no sean de iniciativa social resulta compatible con los principios de igualdad de trato y proporcionalidad, en relación con la interpretación del artículo 20 de la Directiva 2014/24/UE dada por la STJUE de 6 de octubre de 2021. El núcleo de la controversia no era, por tanto, la existencia abstracta de contratos reservados, sino la legitimidad del requisito adicional introducido por el legislador español al limitar esa reserva a los CEE de iniciativa social.
3.3 Planteamiento de las partes
La recurrente, Gureak Garbitasuna, sostiene que la sentencia del TSJ inaplica indebidamente la normativa nacional. Afirma que la LCSP ha optado legítimamente por reservar ciertos contratos a entidades con una estructura y una finalidad intensamente social: centros promovidos mayoritariamente por entidades sin ánimo de lucro o con carácter social y obligados a reinvertir íntegramente sus beneficios. A su juicio, esa diferencia respecto de los CEE de iniciativa empresarial es objetiva, razonable y acorde con la jurisprudencia del TJUE, que admite requisitos adicionales siempre que respeten igualdad y proporcionalidad.
La parte recurrida, Integra, defiende la corrección de la sentencia de instancia. El argumento central es que todos los CEE, sean o no de iniciativa social, comparten la misma finalidad de integración laboral de personas con discapacidad y cumplen el requisito estructural del 70 % de trabajadores con discapacidad. Por ello, entiende que excluir a los de iniciativa empresarial carece de justificación objetiva, restringe la competencia y sobrepasa lo necesario para alcanzar la finalidad social perseguida por el artículo 20 de la Directiva.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo
Este es el núcleo decisivo de la sentencia. La Sala parte de dos premisas. La primera: la inserción social y laboral de las personas con discapacidad constituye un objetivo legítimo de política social, reconocido tanto en el ordenamiento interno como en el Derecho de la Unión. La segunda: el artículo 20 de la Directiva 2014/24/UE no contiene una lista cerrada de requisitos, de modo que los Estados miembros pueden añadir exigencias adicionales para delimitar el ámbito subjetivo de la reserva, siempre que respeten igualdad de trato y proporcionalidad.
A partir de ahí, el Tribunal Supremo reprocha a la sentencia de instancia haber inaplicado una norma con rango de ley sobre la base de una supuesta contradicción con la Directiva sin apreciar correctamente el margen de configuración del legislador. La Sala razona que la opción legal española no es arbitraria, porque no parte de situaciones equivalentes. A su juicio, los CEE de iniciativa social y los de iniciativa empresarial no son jurídicamente idénticos: los primeros incorporan rasgos adicionales relevantes, como la promoción y participación mayoritaria por entidades sin ánimo de lucro o de economía social y, sobre todo, la obligación de reinversión íntegra de beneficios en oportunidades de empleo y mejora de la competitividad y actividad social del centro.
Desde esa diferencia estructural, la Sala concluye que no hay vulneración del principio de igualdad. La igualdad no impone tratar del mismo modo supuestos distintos, y aquí el legislador ha tomado en consideración un elemento diferencial que considera objetivamente conectado con una mayor intensidad en la consecución del fin social perseguido. La sentencia insiste en que la finalidad no es favorecer caprichosamente a determinadas entidades, sino potenciar un modelo organizativo que, por ausencia de ánimo de lucro y reinversión total de beneficios, se considera más apto para promover la inclusión laboral de las personas con discapacidad.
Tampoco aprecia vulneración del principio de proporcionalidad. La Sala entiende que la restricción existe, porque excluye a los CEE de iniciativa empresarial, pero la reputa adecuada, idónea y justificada. El razonamiento es claro: si el fin es intensificar la integración social y laboral del colectivo protegido, resulta legítimo que el legislador seleccione como beneficiarias de la reserva a entidades obligadas a reinvertir íntegramente sus beneficios en ese mismo objetivo. La Sala añade que esa opción no constituye una restricción artificial de la competencia en el sentido del artículo 18 de la Directiva, porque no responde a una voluntad de favorecer o perjudicar indebidamente a operadores concretos, sino a una finalidad de interés general expresamente reconocida por el sistema.
En realidad, la ratio decidendi puede sintetizarse así: el TJUE permitió requisitos adicionales; la ley española los estableció; esos requisitos guardan conexión real con el objetivo de integración; y, por ello, la exclusión de los CEE de iniciativa empresarial del ámbito de la reserva no infringe ni la igualdad ni la proporcionalidad.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La doctrina jurisprudencial fijada por la Sala es nítida: la regulación de la reserva de contratos públicos a favor de los Centros Especiales de Empleo de iniciativa social, contenida en la disposición adicional cuarta y en la disposición final decimocuarta de la Ley 9/2017, no vulnera los principios de igualdad de trato ni de proporcionalidad del artículo 18.1 de la Directiva 2014/24/UE; tampoco es arbitraria ni injustificada la exclusión de los Centros Especiales de Empleo de iniciativa empresarial del ámbito subjetivo de esa reserva.
Consecuencias prácticas:
- La contratación reservada puede limitarse legalmente a los CEE de iniciativa social sin que ello sea, por sí mismo, contrario al Derecho de la Unión.
- El juicio de igualdad debe partir de la diferencia legal entre CEE de iniciativa social y empresarial, y no de una equiparación abstracta entre ambos.
- La reinversión íntegra de beneficios y la vinculación con entidades sin ánimo de lucro son elementos objetivamente aptos para justificar el trato diferenciado.
- En casación, el Tribunal Supremo refuerza la deferencia hacia la opción del legislador cuando esta persigue una finalidad social legítima y está razonablemente conectada con ella.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo estima el recurso de casación interpuesto por Gureak Garbitasuna, casa la sentencia del TSJ del País Vasco y, al resolver el fondo del litigio, desestima el recurso contencioso-administrativo promovido por Integra. En consecuencia, confirma la resolución del OARC-KEAO que había validado la exclusión de la oferta presentada por la empresa que no ostentaba la condición de CEE de iniciativa social. No impone costas ni en casación ni en la instancia.
5. Fallo
El fallo es coherente con la doctrina fijada. La Sala declara haber lugar al recurso de casación, anula la sentencia de instancia y declara conforme a Derecho la resolución administrativa que confirmó la exclusión de Integra en la licitación del Ayuntamiento de Irún. El pronunciamiento final, por tanto, restablece la plena eficacia de la reserva legal en favor de los CEE de iniciativa social en el caso concreto.
6. Conclusiones prácticas
La primera conclusión es que, en litigación casacional, resulta decisivo separar con precisión la cuestión de legalidad interna de la de compatibilidad con el Derecho de la Unión: aquí el Supremo subraya que la mera existencia de un requisito nacional adicional no basta para desplazar la ley interna.
La segunda es que, cuando el auto de admisión delimita la cuestión de interés casacional en torno a igualdad y proporcionalidad, la argumentación debe concentrarse en el test material de justificación objetiva, adecuación y necesidad, no en alegaciones genéricas sobre libre concurrencia.
La tercera es que esta sentencia consolida una línea jurisprudencial favorable a la constitucionalidad y eurocompatibilidad de la reserva en favor de CEE de iniciativa social, lo que reduce notablemente el margen para impugnaciones basadas en la supuesta identidad entre centros sociales y empresariales.
La cuarta es que el Tribunal Supremo otorga valor decisivo a la estructura jurídica y económica del operador: ausencia de ánimo de lucro, control por entidades sociales y reinversión íntegra de beneficios no son rasgos accesorios, sino factores que justifican el trato diferenciado.
La quinta, ya en clave procesal, es que la casación vuelve a cumplir aquí su función nomofiláctica: corregir respuestas divergentes de los tribunales de instancia y fijar una doctrina estable sobre la interpretación coordinada de la LCSP y de la Directiva 2014/24/UE.