Criterio jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 33.2.a) de la LRBRL en relación con los artículos 31 y 32 de la LCSP y la disposición adicional segunda de esta última, resolviendo un vacío normativo práctico muy relevante para la actuación de las entidades locales: Sentencia del Tribunal Supremo n.º 48/2026, de 22 de enero de 2026 (ECLI:ES:TS:2026:184).
1. Introducción
La Sentencia del Tribunal Supremo n.º 48/2026, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, aborda una cuestión de notable relevancia en materia de régimen local, contratación pública y utilización de medios propios personificados por las diputaciones provinciales: si la adquisición de una participación en TRAGSA para poder utilizarla como medio propio constituye una mera decisión patrimonial o de gestión económica atribuible al presidente de la Diputación, o si, por el contrario, encierra una verdadera decisión de autoorganización que exige acuerdo del Pleno.
El interés del pronunciamiento excede del caso concreto de la Diputación Provincial de Lugo. La Sala conecta la figura del medio propio con su fundamento último en la excepción al régimen ordinario de contratación pública: solo cabe el encargo directo porque, funcionalmente, la entidad que actúa como medio propio se equipara a un servicio propio del ente encomendante. Desde esa premisa, el Tribunal Supremo reconstruye la distribución competencial interna de la Diputación cuando se opta por ese instrumento de cooperación vertical.
La sentencia resulta especialmente importante para la casación porque fija doctrina jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 33.2.a) de la LRBRL en relación con los artículos 31 y 32 de la LCSP y la disposición adicional segunda de esta última, resolviendo un vacío normativo práctico muy relevante para la actuación de las entidades locales.
2. Antecedentes de Hecho
El litigio se inicia cuando el Grupo Provincial del Partido Popular impugna, ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Lugo, dos actuaciones de la Diputación Provincial de Lugo: el decreto de su Presidencia de 13 de diciembre de 2019, por el que se acuerda adquirir una participación de TRAGSA para constituirla como medio propio, y el posterior acuerdo de la Junta de Gobierno de 27 de diciembre de 2019, que encomienda a TRAGSA el servicio de mantenimiento y conservación de zonas verdes.
La sentencia de primera instancia, n.º 65/2022, estimó el recurso y declaró nulas ambas resoluciones. El juzgado entendió, en esencia, que la decisión afectaba a la competencia de organización de la Diputación y, por tanto, debía haber sido adoptada por el Pleno conforme a la legislación de régimen local.
La Diputación recurrió en apelación y el Tribunal Superior de Justicia de Galicia revocó ese criterio mediante sentencia de 21 de octubre de 2022. La Sala gallega sostuvo que no se trataba de una manifestación de la potestad de autoorganización, sino de la adquisición de una participación societaria de escasa cuantía —8.225 euros— incluida en las facultades del presidente, por lo que confirmó la legalidad tanto del decreto presidencial como del posterior encargo a TRAGSA.
Frente a esa resolución, el Grupo Provincial del Partido Popular preparó e interpuso recurso de casación. El auto de admisión de 6 de marzo de 2024 apreció interés casacional objetivo para determinar si la integración en la organización provincial, como medio propio personificado, de una sociedad de capital preexistente mediante la adquisición de parte de su capital social constituye una manifestación de la potestad de organización provincial y, en su caso, si requiere pronunciamiento del Pleno.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
Lo que se impugna en casación es la sentencia del TSJ de Galicia que había negado la naturaleza organizativa de la decisión de adquirir una acción de TRAGSA y había considerado competente al presidente de la Diputación por razón de la cuantía. El recurrente pretendía que el Tribunal Supremo anulara esa sentencia, confirmara la nulidad de los actos originarios y fijara como criterio interpretativo que la decisión de integrar un medio propio personificado en la esfera de actuación provincial exige acuerdo plenario.
3.2 Cuestión de interés casacional
La cuestión formulada en el auto de admisión aparece con claridad: determinar si la integración en la organización provincial, como medio propio personificado, de una sociedad de capital preexistente mediante la adquisición de parte de su capital social constituye una manifestación de la potestad de organización provincial y, de ser así, si requiere un pronunciamiento del Pleno de la Diputación. El propio auto identificó como normas a interpretar el artículo 33.2.a) LRBRL, en relación con los artículos 31 y 32 LCSP y su disposición adicional segunda.
3.3 Planteamiento de las partes
El recurrente sostuvo que la “organización de la Diputación” a la que se refiere el artículo 33.2.a) LRBRL no se agota en la creación de órganos administrativos internos, sino que comprende también la decisión de establecer sistemas de cooperación vertical mediante medios propios personificados. A su juicio, el artículo 31 LCSP refuerza esa lectura al decir expresamente que el uso de medios propios opera “en el ejercicio de su potestad de auto organización”. Añadía, además, que la trascendencia orgánica de configurar una entidad como medio propio es equiparable a la creación de otras formas institucionales de gestión directa.
La Diputación de Lugo, por el contrario, defendió que TRAGSA es una sociedad estatal y no forma parte de la organización provincial. Por ello, entendía que la Diputación no estaba creando ni incorporando una entidad instrumental propia, sino simplemente cumpliendo el requisito legal de adquirir una acción para poder utilizar un medio propio ya configurado ex lege por la disposición adicional vigésima cuarta de la LCSP. Desde esa óptica, la operación era un contrato patrimonial o una adquisición de títulos sujeta a la competencia del presidente por razón de cuantía, sin necesidad de acuerdo plenario.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo
Este es el núcleo de la sentencia. La Sala no se limita a oponer “organización” frente a “gestión económica”, sino que construye una interpretación integradora entre la legislación de régimen local y la normativa de contratación pública. El razonamiento parte de una idea central: la posibilidad de acudir a un medio propio, incluso en supuestos de control análogo conjunto, se justifica precisamente porque constituye una manifestación de la potestad de autoorganización del ente público. Así lo expresa el artículo 31 LCSP y así lo había afirmado ya la jurisprudencia, tanto europea como nacional, sobre los encargos in house.
La Sala razona que la potestad de autoorganización de las entidades locales tiene una dimensión básica, ligada a la creación y reforma de órganos, pero también una dimensión más amplia que alcanza a la organización instrumental, a la elección de medios personales, materiales y económicos y al establecimiento de determinadas relaciones interadministrativas. Dentro de ese concepto amplio, optar por ejecutar prestaciones a través de un medio propio personificado posee innegable trascendencia organizativa, aunque el ente utilizado no pertenezca al sector público institucional local y aunque el control sea conjunto y no exclusivo.
La respuesta del Tribunal Supremo es especialmente cuidadosa frente al principal argumento de la Diputación: que TRAGSA es estatal y, por tanto, ajena a la organización provincial. La Sala acepta que la caracterización del medio propio es funcional y no estrictamente orgánica; es decir, no exige que la entidad haya sido creada por la Diputación. Pero precisamente por ello concluye que no puede negarse la trascendencia organizativa de la decisión de usarla como medio propio. Si se negara, se vaciaría de contenido el propio fundamento jurídico que permite exceptuar la licitación pública: la idea de que la administración está ejecutando directamente sus prestaciones a través de un instrumento funcionalmente propio.
Junto a esa dimensión organizativa, la Sala añade una segunda razón: la relevancia económico-financiera del acuerdo. El TS rechaza que la competencia se mida solo por el valor nominal de la acción adquirida o incluso por el importe del primer encargo. A su juicio, la adquisición de la participación habilita a la Diputación para excluir en el futuro de la contratación pública todas aquellas prestaciones que puedan ser realizadas a través de TRAGSA. Por ello, el impacto económico del acuerdo es potencialmente mucho más amplio e indeterminado que el mero gasto inicial, lo que refuerza la atribución al Pleno.
La Sala invoca, además, el principio democrático y la centralidad del Pleno como órgano de máxima representación política. Cuando existe un vacío normativo sobre la concreta atribución competencial y la decisión presenta notable trascendencia organizativa y económico-financiera, no debe residenciarse en un órgano ejecutivo como la Presidencia, sino en el Pleno. La sentencia subraya que no se trata de una facultad meramente ejecutiva ni de una actuación urgente, por lo que la participación de los grupos políticos en el debate plenario resulta constitucional y legalmente relevante.
Finalmente, el Tribunal Supremo matiza un aspecto importante: aunque la intervención del Pleno es exigible, ello no significa que en este caso debiera haberse elaborado la memoria justificativa del artículo 85 LRBRL ni la del artículo 86.3 LRJSP. La primera, porque está prevista para supuestos de gestión mediante entidad pública empresarial local o sociedad mercantil local; la segunda, porque se refiere a la creación de un nuevo medio propio, lo que aquí no sucede. Ahora bien, la Sala recuerda que sí resulta aplicable el artículo 7.3 de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria, que obliga a valorar las repercusiones económicas de toda actuación que afecte a gastos o ingresos públicos presentes o futuros.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La doctrina jurisprudencial queda formulada de manera muy nítida: la decisión de una Diputación Provincial de utilizar como medio propio personificado una sociedad de capital preexistente que no tiene carácter de sociedad mercantil local, mediante la adquisición de la parte de capital social legalmente exigida, constituye un acuerdo con trascendencia organizativa para el sector público empresarial local y con relevancia económico-financiera e impacto en la contratación pública local, por lo que su adopción corresponde al Pleno de la Corporación.
Consecuencias prácticas de esta doctrina:
- No basta atender a la cuantía de la acción adquirida para determinar el órgano competente.
- El uso de medios propios preexistentes también puede ser una decisión de autoorganización, aunque el ente sea estatal.
- La habilitación para futuros encargos directos a ese medio propio proyecta un efecto estructural sobre la contratación pública local.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo estima el recurso de casación interpuesto por el Grupo Provincial Partido Popular. En consecuencia, casa la sentencia del TSJ de Galicia y, actuando como tribunal de instancia, desestima el recurso de apelación promovido por la Diputación de Lugo, con lo que confirma la sentencia del juzgado que había anulado los actos impugnados. La única precisión introducida por la Sala se refiere al razonamiento sobre la memoria económica, que matiza en los términos expuestos, pero sin alterar el sentido estimatorio del recurso contencioso-administrativo originario.
5. Fallo
El fallo declara haber lugar al recurso de casación, casa la sentencia de apelación y confirma la sentencia de primera instancia. En términos sustantivos, ello supone que el decreto presidencial de adquisición de la participación en TRAGSA y el posterior acuerdo de encargo quedan invalidados por haberse omitido la intervención del Pleno, órgano que el Tribunal Supremo considera competente para adoptar esa decisión. La sentencia añade que no procede imposición de costas ni en casación ni en la instancia, dadas las dudas de Derecho que presentaba la cuestión.
6. Conclusiones prácticas
La primera enseñanza es clara: cuando una diputación pretenda pasar a utilizar una entidad preexistente como medio propio mediante la adquisición de capital, no puede analizar la operación solo como una compra de acciones o un negocio patrimonial de escasa cuantía; debe valorarse su efecto estructural sobre la organización y sobre el sistema de contratación de la entidad.
La segunda es que la noción de autoorganización acogida por el Tribunal Supremo es material y funcional, no puramente formal. La Sala no exige que la entidad instrumental sea creada por la propia diputación para apreciar trascendencia organizativa.
La tercera es que, en presencia de decisiones de amplio impacto y ante una atribución legal no expresa “con nitidez y claridad”, el criterio de la sentencia favorece la competencia del Pleno, por su conexión con el principio democrático y con la representación política de los grupos provinciales.
La cuarta es que no toda decisión relativa a medios propios exige automáticamente las memorias del artículo 85 LRBRL o del artículo 86.3 LRJSP; habrá que distinguir si se está ante una sociedad mercantil local, una entidad pública empresarial local o la creación ex novo de un medio propio. Donde sí insiste la Sala es en la exigencia general de valorar el impacto presupuestario y de sostenibilidad financiera conforme al artículo 7.3 de la LOEPSF.
La quinta, en fin, es estrictamente casacional: la sentencia muestra cómo el Tribunal Supremo utiliza el recurso de casación para integrar ramas normativas distintas —régimen local, contratación pública, sector público institucional y estabilidad presupuestaria— y fijar una doctrina útil para futuros conflictos competenciales dentro de las corporaciones locales.