Criterio jurisprudencial que fija el Tribunal Supremo sobre cómo debe valorarse la solvencia económica y financiera en los expedientes de clasificación de contratistas, cuando el patrimonio neto que resulta de las cuentas anuales viene acompañado de un informe de auditoría con salvedades: STS 848/2025, de 26 de junio (ECLI:ES:TS:2025:2974).
1. Introducción
La clasificación como contratista (especialmente en obras) funciona, en términos de sistema, como un “sello” de aptitud previa para contratar: sustituye, en los supuestos legalmente previstos, la acreditación singular de solvencia en cada licitación. Precisamente por esa eficacia general, el ordenamiento despliega un equilibrio delicado: por un lado, exige criterios reglados (para asegurar seguridad jurídica e igualdad); por otro, habilita a la Administración a comprobar que la solvencia no es puramente formal.
La STS 848/2025 aborda ese punto de fricción cuando una empresa solicita clasificación y aporta unas cuentas con un patrimonio neto que, en apariencia, supera el umbral exigido, pero el auditor introduce salvedades e incertidumbres relevantes. La cuestión, en términos casacionales, es clara: ¿queda la Administración “atada” por la cifra contable del patrimonio neto o puede separarse de ella al valorar la solvencia a efectos administrativos?
2. Antecedentes de Hecho
Contexto y acto impugnado. La mercantil Compañía Levantina de Edificación y Obras Públicas, S.A. (CLEOP) solicitó el 13 de abril de 2018 la clasificación como contratista de obras. La Comisión de Clasificación de Contratistas de Obras (Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado) denegó la solicitud por acuerdo de 25 de septiembre de 2018. La denegación se apoyó en que, aunque en las cuentas de 2017 constaba un patrimonio neto de 25,141 millones de euros, el informe de auditoría contenía una opinión modificada con salvedades que ponía de relieve incertidumbres y riesgos que, en conjunto, ascendían a 58 millones de euros, cifra muy superior al patrimonio neto contable.
Vía administrativa y judicial previa. La empresa recurrió en alzada y el Ministerio de Hacienda (Secretaría General Técnica, por delegación) desestimó el recurso mediante resolución de 9 de marzo de 2020. CLEOP acudió a la jurisdicción contencioso-administrativa: el TSJ de Madrid (Sección 3.ª) desestimó el recurso (sentencia de 13 de octubre de 2021, proc. 568/2020), confirmando la tesis administrativa: las salvedades del auditor permitían enervar la solvencia que se pretendía acreditar mediante el patrimonio neto contable.
Iter casacional. Preparado el recurso, el Supremo lo admitió por ATS de 9 de febrero de 2023, delimitando una cuestión de interés casacional vinculada a la relación entre patrimonio neto contable y valoración administrativa en clasificación.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
CLEOP impugna la sentencia del TSJ de Madrid que confirmó la denegación administrativa de la clasificación. En lo sustancial, combate la idea de que la Comisión de Clasificación pueda “reconstruir” la solvencia económica y financiera al margen de la magnitud contable del patrimonio neto reflejado en cuentas aprobadas y auditadas.
3.2 Cuestión de interés casacional
El auto de admisión fija como cuestión de interés casacional objetivo:
Si, para clasificar como contratista de obras, la Administración está vinculada por el patrimonio neto del balance del último ejercicio con cuentas anuales aprobadas, o si puede valorar las solicitudes sin quedar vinculada por dicha cifra.
Se identifican como normas a interpretar, entre otras, el art. 79.1 LCSP, el art. 1 del RD 817/2009 y el art. 35.d) del RD 1098/2001.
3.3 Planteamiento de las partes
La recurrente (CLEOP) sostiene que la clasificación es una decisión reglada: la normativa remite al patrimonio neto “según el balance” y, por tanto, la Administración debe limitarse a comprobar si se supera el umbral. Aduce, además, que el auditor no corrigió a la baja el patrimonio neto; que la opinión con salvedades sería “el supuesto más tenue”; y que permitir a la Administración separarse del dato contable abriría la puerta a decisiones discrecionales, potencialmente arbitrarias o discriminatorias. En su petitum casacional solicita una declaración de que la Administración queda vinculada por la cifra de patrimonio neto resultante del balance aprobado y auditado.
El Abogado del Estado, por el contrario, defiende que la Administración puede realizar las comprobaciones necesarias y valorar la solicitud sin quedar vinculada por la cifra contable, invocando (i) el tenor del art. 79.1 LCSP (“solvencia, valorada”); (ii) las potestades de comprobación (art. 83 LCSP y art. 1.3 RD 817/2009); y (iii) el art. 1.2 RD 817/2009, que obliga a tener en cuenta el informe de auditoría para interpretar las cuentas. Subraya la finalidad teleológica: asegurar que se contrata con empresas materialmente solventes, no solo formalmente.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo
La Sala estructura su razonamiento en tres ideas que, juntas, delimitan una respuesta “no binaria”: ni libertad valorativa plena, ni vinculación automática e incondicionada al patrimonio neto contable.
(i) La clasificación como mecanismo de confianza y control previo. El Supremo recuerda que la clasificación acredita solvencia con carácter previo y general, y que tiene vigencia indefinida mientras se mantengan las condiciones, sin perjuicio de controles anuales/trienales y de la potestad de comprobación de la Administración. Esa funcionalidad explica por qué no puede aceptarse un enfoque puramente formalista si existen elementos cualificados que cuestionen la solvencia real.
(ii) Existencia de criterios reglados: el punto de partida es el patrimonio neto “según balance”. La Sala es explícita: la normativa no contempla un sistema de valoración libre de la solvencia en clasificación. El órgano administrativo está “primariamente vinculado” a los criterios reglamentarios, y en el caso de sociedades el parámetro básico es el importe mínimo de patrimonio neto según el balance de las cuentas anuales del ejercicio que corresponda, por remisión a las causas mercantiles de disolución (con cita de la doctrina previa sobre la remisión al art. 363.1.e LSC, en los términos ya matizados por jurisprudencia anterior). Esta afirmación es relevante porque descarta la tesis estatal de una discrecionalidad abierta: hay regla y umbral.
(iii) La “puerta” correctora: interpretación de las cuentas a la luz del informe de auditoría (art. 1.2 RD 817/2009). El núcleo de la ratio decidendi está aquí. La Sala razona que puede suceder que el patrimonio neto consignado no se ajuste a la realidad y que la asunción automática genere efectos perniciosos (incluso para igualdad, si se trata igual a sociedades con patrimonio neto real distinto). Por ello cobra sentido el art. 1.2 RD 817/2009: los resultados y manifestaciones del informe de auditoría “serán tenidos en cuenta” para interpretar las cuentas en clasificación o revisión. El Tribunal conecta esta previsión con el conjunto de potestades de comprobación y requerimiento documental.
De ese encaje normativo deduce una conclusión operativa: aunque el órgano de clasificación debe tomar en consideración el patrimonio neto contable, no queda categóricamente vinculado a él cuando el informe de auditoría revela circunstancias que permiten cuestionar razonablemente la veracidad/fiabilidad de la cifra o evidencian un serio compromiso de la capacidad económica y financiera para ejecutar contratos públicos.
Aplicado al caso, la Sala entiende ajustada a Derecho la denegación: existía una opinión con salvedades y una incertidumbre sobre la recuperación de activos/créditos por 58 millones, importe significativamente superior al patrimonio neto, derivada de la situación concursal del deudor, lo que comprometía razonablemente la fiabilidad del dato contable y, por extensión, la solvencia exigible para la clasificación.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La STS fija, con vocación “citable”, la siguiente doctrina jurisprudencial:
Doctrina: En la clasificación como contratista de obras, la solvencia económica y financiera debe valorarse conforme a los criterios reglamentariamente previstos (patrimonio neto según el balance de cuentas anuales aprobadas y depositadas), pero la Administración debe interpretar y analizar esas cuentas teniendo en cuenta el informe de auditoría (art. 1.2 RD 817/2009), pudiendo denegar la clasificación si dicho informe evidencia circunstancias que cuestionen razonablemente la veracidad, integridad y fiabilidad del patrimonio neto y, por consiguiente, la solvencia.
Consecuencias prácticas:
- No basta con superar el umbral de patrimonio neto si el informe de auditoría introduce dudas relevantes sobre su fiabilidad: el dato contable no opera como “blindaje” automático.
- La Administración no dispone de una discrecionalidad ilimitada: su valoración debe anclarse en la regla (patrimonio neto según balance) y en la interpretación cualificada derivada del informe de auditoría.
- La controversia se traslada, en buena medida, al terreno probatorio-técnico: el peso del riesgo/ incertidumbre descrito por el auditor puede ser determinante.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo desestima el recurso de casación y confirma la sentencia del TSJ de Madrid, al considerar que su razonamiento se ajusta a la interpretación correcta del art. 1.2 del RD 817/2009: la Administración podía atender a las salvedades del informe de auditoría para denegar la clasificación.
5. Fallo
El fallo declara no haber lugar al recurso de casación interpuesto por CLEOP contra la sentencia del TSJ de Madrid y añade que no procede imposición de costas en casación.
6. Conclusiones prácticas
- En casación, conviene huir de enfoques “todo o nada”: esta sentencia muestra que el Supremo construye soluciones mixtas (regla reglada + correctivo interpretativo) y las formula como doctrina.
- Si se recurre una denegación de clasificación, el punto crítico no es solo el importe del patrimonio neto, sino la capacidad de neutralizar, con soporte técnico, las incertidumbres del informe de auditoría (o de explicar por qué no afectan a la solvencia administrativa).
- La argumentación de “vinculación automática” a las cuentas anuales pierde fuerza cuando el expediente incorpora un informe de auditoría con salvedades: el art. 1.2 RD 817/2009 se convierte en la norma bisagra del litigio.
- Del lado de la Administración, la motivación debe explicitar el nexo entre las salvedades y la afectación razonable a la fiabilidad del patrimonio neto; no basta invocar genéricamente “riesgos”.
- En estrategia casacional, es clave encajar la discusión en interpretación normativa (qué significa “serán tenidos en cuenta”, alcance del deber de valorar) y no solo en discrepancias técnicas contables, donde el margen del Supremo es más limitado.