STS núm. 777/2025, de 18 de junio de 2025

Criterio jurisprudencial que fija la Sala Tercera del Tribunal Supremo sobre si el conocimiento previo del contratista (en el momento de firmar el acta de comprobación del replanteo) de una futura suspensión/paralización de una obra puede reducir la responsabilidad indemnizatoria de la Administración, cuando la causa no es imputable al contratista: STS 777/2025, de 18 de junio de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:2986).

1. Introducción

Nos encontramos ante un supuesto clásico en contratación pública de obras: el contrato se formaliza, se firma el acta de replanteo y, sin embargo, la ejecución real queda inmediatamente paralizada por una causa práctica (accesos/terrenos) vinculada a la disponibilidad efectiva del emplazamiento. En este tipo de escenarios, la indemnización por suspensión (daños y perjuicios efectivamente sufridos) suele tensionarse por dos argumentos defensivos de la Administración: (i) la supuesta “concurrencia de culpas” del contratista por firmar sin reservas; y (ii) la pretensión de negar pagos por “excesos de obra” al margen de la disciplina de los modificados y de los límites porcentuales.

La relevancia casacional del asunto es evidente: afecta al nexo causal y a la distribución de riesgos en la ejecución de obras públicas, donde la Administración conserva una posición de supremacía (prerrogativas) y, al mismo tiempo, debe garantizar presupuestos básicos como la puesta a disposición de terrenos y la corrección del replanteo. La sentencia, además, fija doctrina jurisprudencial sobre el primer eje (suspensión) y rechaza sentar doctrina sobre el segundo por razones estrictamente casacionales (falta de correspondencia con la ratio decidendi de la instancia).

2. Antecedentes de Hecho

2.1 Contexto del contrato y el conflicto material. La mercantil OBRASCON HUARTE LAIN, S.A. (OHL) reclamó cantidades derivadas de un contrato de obras para la construcción/reposición de un centro educativo en Carcaixent (Valencia). La reclamación se dirigió frente a la desestimación presunta por silencio administrativo de la Generalitat Valenciana.

2.2 Iter procesal.

• OHL interpuso recurso contencioso-administrativo (31/2019) ante el TSJ de la Comunidad Valenciana.
• La Sala de instancia dictó la STSJ CV 215/2022, de 9 de marzo, que estimó parcialmente: reconoció (i) una indemnización por suspensión, pero minorada al 50%, y (ii) una cantidad por revisión de precios; y desestimó otras partidas relevantes, especialmente el pago de una certificación final por “exceso de obra”.
• Admitido el recurso de casación (ATS 20/07/2023), el TS dicta la STS 777/2025.

2.3 Qué resolvieron las instancias previas (lo decisivo para casación).
a) Suspensión inicial de obra: el TSJ apreció que la paralización obedecía a la imposibilidad de acceder a la parcela con la maquinaria y, como esa circunstancia era conocida por ambas partes y el acta se firmó sin reservas, imputó la suspensión al 50% y redujo correlativamente la indemnización.
b) Exceso de obra/certificación final: la instancia rechazó abonar la factura/certificación final (788.566,62 € IVA incluido) por no cumplirse los requisitos para el pago de variaciones de unidades y por superar el 10% (10,81%) y no estar integrado en certificaciones mensuales, además de dudas sobre su encaje en modificados previos.

3. Fundamentos Jurídicos

3.1 Objeto del recurso de casación

El recurso impugna la STSJ 215/2022 en lo que afecta a las dos materias que el auto de admisión declaró de interés casacional: (i) indemnización por suspensión imputable a la Administración pero minorada por “conocimiento previo” del contratista; y (ii) si el límite porcentual de modificación opera como tope al derecho a cobrar la obra efectivamente ejecutada. OHL pidió revocar la sentencia y reconocer íntegramente (entre otros conceptos) 68.765,56 € por suspensión y 788.566,62 € por obra ejecutada no abonada.

3.2 Cuestión de interés casacional

El ATS de admisión concreta dos preguntas:

1. Si, cuando la suspensión/paralización es imputable a la Administración, el conocimiento del contratista al inicio de que dicha suspensión se producirá puede minorar la responsabilidad del órgano de contratación.
2. Si el límite porcentual máximo previsto para la modificación de contratos puede operar como límite al derecho del contratista al abono de la obra efectivamente ejecutada.

3.3 Planteamiento de las partes

Recurrente (OHL).

• En la primera cuestión, sostiene que el dato esencial es la imputabilidad de la suspensión: si la causa es administrativa, el conocimiento previo no convierte al contratista en corresponsable; para minorar, habría que acreditar que pudo evitar el daño y no lo hizo, rompiendo el nexo causal. Además, enfatiza que el contratista no tiene base normativa clara para “oponerse” al inicio ordenado en el acta y que, aun pudiendo, ello no eliminaría costes ya asumidos por exigencias contractuales (medios, seguros, avales, organización) desde la formalización y el replanteo.
• En la segunda, argumenta que se trata de diferencias de medición (aumentos de unidades) y que, en todo caso, los límites del modificado no deberían privar del cobro de obra consentida expresa o tácitamente, invocando (ya en casación) la idea de enriquecimiento injusto.

Parte recurrida (Generalitat Valenciana).

• Defiende la solución del TSJ: el contratista conocía la falta de accesos adecuados, firmó el acta sin reservas y pidió la suspensión el mismo día, lo que conectaría con la buena fe y los actos propios; además, pudo posponer la firma del acta.
• En exceso de obra, sostiene que el pago solo procede en los términos del contrato, del proyecto y de las modificaciones aprobadas; si no hay cobertura contractual suficiente (modificado/variación admisible), no procede abono.

3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo

Este es el núcleo de la sentencia.

(i) Primera cuestión: suspensión y conocimiento previo del contratista.
La Sala parte de un dato metodológico clave: no puede revisar la valoración probatoria de la instancia, y asume (entre otros extremos) la indisponibilidad efectiva y el conocimiento previo, así como la ausencia de reservas en el acta. Pero, aun aceptando ese marco, rechaza la conclusión del 50%.

La ratio decidendi se articula así:

1. Regla de indemnidad del contratista: el art. 102.2 TRLCAP 2000 se limita a ordenar que, acordada la suspensión, la Administración abona los daños efectivamente sufridos; por tanto, la regla es la indemnización íntegra y cualquier reducción exige circunstancias “muy cualificadas”.
2. Protagonismo decisorio de la Administración en replanteo e inicio: la Sala pone el foco en el art. 142 TRLCAP y, sobre todo, en el art. 139 del Reglamento (RD 1098/2001), que atribuye al director de obra (representante de la Administración) la iniciativa de autorizar el inicio si los terrenos están disponibles o suspenderlo si no lo están. Incluso las reservas del contratista quedan sometidas al juicio del órgano de contratación. Esto refuerza la posición de “imperio” de la Administración y hace improcedente trasladar automáticamente al contratista el coste de una decisión administrativa (o de su falta de diligencia) en el replanteo.
3. El conocimiento previo y la falta de reserva no bastan: el Tribunal lo expresa de forma tajante: que el contratista supiera la causa impeditiva y firmara sin reservas no justifica por sí solo convertirle en corresponsable de la suspensión ni reducir al 50% la indemnización. Podría operar una reducción únicamente si se acreditara que el contratista, por su conducta negligente, contribuyó causalmente a causar o incrementar el daño; pero la instancia no constató tal negligencia, y el TS niega que el mero conocimiento o la falta de reserva equivalgan, por sí, a culpa.
4. Jurisprudencia coherente: la Sala enlaza con doctrina previa sobre suspensiones “de facto” y sobre retrasos no imputables al contratista, incluso cuando intervienen terceros administrativos, recordando que, si el retraso no es imputable al contratista, los perjuicios deben quedar comprendidos en la indemnización, salvo razonamiento específico en contrario.

Conclusión: la sentencia de instancia incurre en infracción del art. 102.2 TRLCAP al minorar mecánicamente por “conocimiento previo” sin base normativa y sin constatación de culpa/negligencia del contratista que rompa el nexo causal.

(ii) Segunda cuestión: límite porcentual y cobro de obra ejecutada.
Aquí el Supremo adopta una decisión típicamente casacional: afirma que no puede fijar doctrina, porque la pregunta formulada en el auto de admisión no coincide con la ratio decidendi real de la sentencia recurrida. El TS explica que el TSJ no negó el pago “por el límite porcentual máximo del modificado” en abstracto, sino por un conjunto de razones (encaje en modificados previos, ausencia de un nuevo modificado pese a la cuantía, superación del 10% para variaciones sin aprobación, falta de acreditación de aumento de unidades, y no incorporación a certificaciones mensuales). Por tanto, una doctrina general sobre el “límite del modificado” como tope al cobro no sería decisiva para resolver el caso.

Además, la Sala destaca que el enriquecimiento injusto se alegó como cuestión “nueva” (no planteada en la instancia) y, en todo caso, su aplicación supletoria debe ser estrictamente circunstanciada, sin que la casación pueda alterar la valoración de la instancia sobre la falta de justificación del exceso pretendido.

3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo

La Sala fija doctrina (solo sobre la primera cuestión) en un párrafo “citable”:
Ante un supuesto de suspensión o paralización de los trabajos de ejecución de un contrato de obras, no imputable al contratista, el conocimiento del contratista al inicio de los trabajos de que va a tener lugar dicha suspensión, en principio y salvo circunstancias del caso, no excluye ni minora la indemnización de los daños y perjuicios efectivamente sufridos.

Consecuencias prácticas (2–4):

• El silencio del acta (sin reservas) no habilita automáticamente a una “culpa compartida”; la reducción exige acreditar conducta negligente del contratista con relevancia causal.
• La Administración conserva una carga reforzada en replanteo/inicio: si el terreno no está disponible, debe hacerlo constar y actuar, sin desplazar el coste por su propia posición de dirección y control del inicio.
• En litigación, la Administración no puede limitarse a invocar “conocimiento previo”: debe probar que el contratista podía evitar el daño o lo incrementó por falta de diligencia (rompimiento del nexo causal).
• Para la segunda cuestión, queda la advertencia procesal: si se pretende doctrina sobre cobro de obra ejecutada versus límites del modificado, hay que asegurar que sea ratio decidendi y que la teoría (p. ej., enriquecimiento injusto) esté debidamente articulada en instancia.

4. Resolución del recurso

El Tribunal Supremo estima el recurso de casación y casa la sentencia del TSJ únicamente en el punto relativo a la indemnización por la primera suspensión: donde la instancia reconoció 34.382,78 € (IVA incluido), el TS reconoce 68.765,56 € (IVA incluido) por daños y perjuicios. Confirma lo demás (incluida la revisión de precios y la desestimación del exceso de obra), por no haberse combatido en casación o por no proceder la revisión casacional.

5. Fallo

El fallo declara haber lugar al recurso, anula la sentencia recurrida en el extremo indicado y reconoce el derecho de la empresa a percibir 68.765,56 € por daños y perjuicios de la suspensión, manteniendo la desestimación del resto de pretensiones (incluida la partida por certificación final de 788.566,62 €). No hay imposición de costas en casación ni en la instancia (la estimación sigue siendo parcial).

6. Conclusiones prácticas (para litigación en casación)

1. Si discutes suspensión, centra el debate en imputabilidad y nexo causal: el conocimiento previo no basta; exige (y combate) la prueba de culpa/negligencia del contratista.
2. Ataca expresamente la idea de “concurrencia” basada en el acta: la Sala enfatiza la posición directiva de la Administración en replanteo e inicio y la regla de indemnidad.
3. En preparación/interposición, alinea la cuestión de interés casacional con la ratio decidendi real de la instancia: si no coinciden, el TS puede negarse a fijar doctrina aunque el tema sea importante.
4. Si pretendes apoyarte en enriquecimiento injusto u otra doctrina supletoria, introdúcela y prueba sus presupuestos ya en instancia; en casación puede considerarse cuestión nueva.
5. No olvides la dimensión documental: actas, órdenes de dirección facultativa, constancia de indisponibilidad y medidas de mitigación (o su ausencia) son decisivas para sostener (o destruir) la tesis de la Administración sobre “evitabilidad” del daño.