STS 148/2024, de 30 de enero de 2024 – ECLI:ES:TS:2024:590
Criterio jurisprudencial que fija el Tribunal Supremo sobre la impugnabilidad en vía contencioso-administrativa de la actuación del SEPE en materia de bonificaciones por formación profesional para el empleo, cuando la Administración comunica irregularidades y requiere la devolución de cantidades, y la empresa manifiesta oposición (incluso aportando ingreso “ad cautelam”). El foco es estrictamente casacional: qué actos son recurribles y cuándo estamos ante un acto de trámite cualificado.
1. Introducción
La sentencia aborda un problema recurrente en la litigación contencioso-administrativa: la frontera entre actos de trámite (en principio, no impugnables autónomamente) y actos de trámite cualificados, que sí abren acceso inmediato a recursos administrativos y a la jurisdicción (arts. 25 LJCA y 112 LPAC). En el ámbito de bonificaciones por formación, el procedimiento incluye una fase de “seguimiento y control” por los Servicios Públicos de Empleo y, si procede, una fase posterior de actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (ITSS) con eventuales actas de liquidación. El punto crítico es si la “comunicación” del SEPE que detecta irregularidades y exige reintegro es un mero paso instrumental o si produce ya efectos sustantivos que justifican su control judicial inmediato.
2. Antecedentes de Hecho
2.1 Contexto fáctico-administrativo. La Fundación Lantegi Batuak recibió una actuación del SEPE (Subdirección General de Políticas Activas de Empleo) de 10 de octubre de 2018 en la que, tras comprobaciones sobre acciones formativas bonificadas, se aprecian “irregularidades y desvíos” y se requiere la devolución de 16.065,99 € en 15 días, advirtiendo que, de no efectuarse, se dará traslado a la ITSS para actas de liquidación (y, en su caso, sanción).
2.2 Iter procesal.
- Juzgado Central CA nº 11 (Auto 10/03/2020): inadmite el procedimiento abreviado 18/2020 por entender que lo impugnado es acto de trámite no recurrible aisladamente, de modo que las alegaciones habrían de hacerse valer en el procedimiento posterior ante la ITSS; aprecia la causa del art. 51.1.c) LJCA.
- Audiencia Nacional, Sección 4ª (Sentencia 16/06/2021, apelación 25/2020): desestima la apelación y confirma la inadmisión, con imposición de costas a la apelante.
- TS (Auto de admisión 22/06/2022): aprecia interés casacional objetivo para precisar si esa actividad del SEPE es impugnable cuando la empresa formula oposición aportando justificante de pago “ad cautelam”.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
La Fundación impugna la sentencia de la Audiencia Nacional que confirmó la inadmisión del recurso contencioso dirigido contra la desestimación presunta del recurso de alzada frente a la comunicación del SEPE. Pretende que se case la sentencia, se anule la inadmisión y se retrotraigan actuaciones para que se entre al fondo una vez admitido el recurso en instancia.
3.2 Cuestión de interés casacional
El Auto de admisión delimita la cuestión: determinar si la actividad administrativa del SEPE prevista en el art. 17.3 y 4 del RD 395/2007 (hoy art. 18 del RD 694/2017) es susceptible de impugnación contencioso-administrativa cuando la empresa manifiesta oposición mediante escrito al que une justificante de pago de cantidades “ad cautelam”. Como marco normativo a interpretar se citan, entre otros, art. 25 LJCA, arts. 112 y 121 LPAC, además del art. 24 CE.
3.3 Planteamiento de las partes
Recurrente (Fundación). Sostiene que la actuación del SEPE no es un simple trámite: aunque formalmente se inserte en un procedimiento de comprobación, sería un acto de trámite cualificado porque “decide” materialmente al apreciar un incumplimiento y exigir una devolución concreta (cuantía y plazo), afectando de forma directa a su esfera jurídica. Por eso, debía admitirse el recurso (en alzada y en vía contenciosa).
Recurrida (Abogacía del Estado). Defiende que la comunicación del SEPE es un acto de trámite, pues la procedencia definitiva de la bonificación se resolverá en el ulterior procedimiento de liquidación ante la ITSS; no concurrirían las notas de cualificación (decisión de fondo, indefensión, imposibilidad de continuar, perjuicio irreparable), y por ello la inadmisión fue correcta.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo (ratio decidendi)
La Sala parte de dos premisas:
(i) Regla general y enfoque casuístico. Reitera que la distinción entre trámite simple y trámite cualificado es eminentemente casuística: depende de la función del acto en el procedimiento y de si produce alguno de los efectos del art. 25.1 LJCA y 112.1 LPAC. No existe “respuesta única” aplicable a todos los casos; exige examen particularizado del acto, su objeto y extensión.
(ii) Examen del contenido material del acto del SEPE. Aplicando ese canon, la Sala analiza la resolución de 10/10/2018 y concluye que no se limita a ordenar una secuencia procedimental: (a) requiere taxativamente el reintegro de una cantidad concreta (16.065,99 €) en un plazo perentorio; (b) anuda consecuencias expresas al impago (traslado a ITSS para actas de liquidación y eventual sanción); y (c) obliga a la entidad a optar entre pagar de inmediato o asumir la apertura de un itinerario inspector con posibles efectos desfavorables. Por tanto, el acto produce efectos inmediatos negativos sin necesidad de esperar a un ulterior acto de la Inspección.
Desde ese prisma, el Tribunal Supremo rechaza la tesis de “prematuridad” de la impugnación: el control judicial no se adelanta indebidamente a una decisión final de la ITSS; lo que se enjuicia es un acto que ya define una obligación económica ex novo (cuantía y tiempo) y despliega consecuencias relevantes por sí mismo. Con ello, la Sala considera incorrecta la inadmisión acordada en instancia y confirmada en apelación.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La doctrina se formula expresamente en el fundamento jurídico quinto. En términos citables:
La Sala declara que la calificación de un acto como trámite o trámite cualificado exige un análisis caso por caso, atendiendo a si el acto puede producir los efectos del art. 25.1 LJCA y 112.1 LPAC; y, en particular, que la resolución del SEPE dictada al amparo del art. 17.3 y 4 del RD 395/2007 que requiere el ingreso de una cantidad por indebida aplicación de bonificaciones es un acto de trámite cualificado, impugnable de forma autónoma, por cumplir las exigencias del art. 25.1 LJCA.
Consecuencias prácticas inmediatas:
- La “comunicación” del SEPE con requerimiento de devolución cuantificado y con plazo puede abrir vía de recurso (administrativo y contencioso) sin esperar al acta/liquidación de ITSS.
- El pago “ad cautelam” unido a la oposición no desactiva el control judicial si el acto mantiene carga económica y efectos relevantes.
- En admisibilidad, debe evitarse una lectura rígida del “acto de trámite” cuando el acto impone una obligación exigible y condiciona la posición jurídica del interesado.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo estima el recurso de casación, casa y anula la sentencia de la Audiencia Nacional y, además, anula el Auto del Juzgado Central que inadmitió el procedimiento. Ordena la retroacción de actuaciones para que el Juzgado admita a trámite el recurso contencioso y se sustancie con plenitud.
5. Fallo
Sin transcribirlo íntegramente, el fallo: (i) estima la casación, (ii) casa y anula la sentencia de la AN, (iii) anula el auto de inadmisión del Juzgado Central y (iv) retrotrae para que se admita el recurso. En materia de costas, no se imponen ni en instancia ni en apelación, y en casación cada parte asume las suyas.
6. Conclusiones prácticas
- Mirar el contenido, no la etiqueta: si el SEPE “comunica” pero en realidad requiere reintegro con cuantía y plazo, el acto puede ser trámite cualificado (art. 25.1 LJCA).
- Efectos inmediatos = puerta de entrada: la clave está en acreditar efectos actuales (obligación económica, dilema pagar/afrontar inspección y eventual sanción), no en discutir todavía la decisión final de la ITSS.
- Estrategia de impugnación temprana: esta STS respalda la viabilidad de impugnar autónomamente el requerimiento del SEPE, evitando que la controversia quede “diferida” sin control hasta fases posteriores.
- Canon casuístico: la sentencia insiste en que no hay automatismos: cada acto debe examinarse por su objeto y extensión, lo que obliga a construir la demanda sobre hechos y efectos concretos.
- Control de admisibilidad y pro actione: la Sala corrige un cierre de jurisdicción por inadmisión cuando el acto discutido despliega una carga sustantiva; en términos prácticos, refuerza alegaciones contra inadmisiones “por trámite” que ignoren la realidad material del requerimiento.