Este comentario explica el conflicto negativo de competencia resuelto por el Tribunal Supremo y el criterio de atribución de jurisdicción (civil vs. contencioso-administrativa) cuando el perjudicado demanda únicamente a una sociedad mercantil estatal (SEITT S.M.E., S.A.) por daños derivados de la conservación y mantenimiento de una autopista, sin dirigir la pretensión frente a una Administración pública ni apoyarse en una actuación administrativa impugnable. No se trata de un recurso de casación, sino de un Auto dictado en el cauce específico del art. 42 LOPJ.
1. Introducción
La delimitación del orden jurisdiccional competente es una cuestión práctica recurrente en litigios de daños vinculados a servicios o infraestructuras de titularidad pública gestionadas por entidades instrumentales (sociedades mercantiles estatales, concesionarias, etc.). El problema se agrava cuando el demandante opta por accionar directamente contra la entidad mercantil (por responsabilidad extracontractual civil) y los órganos judiciales discrepan sobre si el litigio debe reconducirse al esquema típico de responsabilidad patrimonial de la Administración (unidad de fuero contencioso-administrativa).
Este Auto es relevante porque separa nítidamente: (i) la normativa sustantiva aplicable para enjuiciar el fondo (p. ej., LRJSP), de (ii) las normas de atribución competencial (LOPJ y LJCA). Y, sobre esa base, fija que la vis atractiva del orden contencioso-administrativo en responsabilidad patrimonial exige que se demande a una Administración pública, lo que no ocurre si el único demandado es una sociedad mercantil estatal.
2. Antecedentes de Hecho
Contexto fáctico. El 6 de abril de 2022, don Casimiro formula demanda civil de juicio verbal reclamando 4.848,91 € a SEITT S.M.E., S.A., por daños en su vehículo al colisionar con una barra de hierro en la AP-7 (PK 697,5), sin señalización. La demanda se construye como responsabilidad extracontractual.
Iter procesal y decisiones previas.
- Orden civil. El Juzgado de Primera Instancia e Instrucción nº 3 de Novelda se declara carente de jurisdicción (auto de 16/01/2023), considerando competente al orden contencioso-administrativo; la Audiencia Provincial de Alicante (Sección 4.ª) confirma (auto de 21/09/2023).
- Orden contencioso-administrativo. El actor presenta recurso contencioso el 7/11/2023 contra la misma entidad, ahora en clave de “responsabilidad patrimonial”, por la misma suma. El JCA nº 1 de Alicante no rechaza jurisdicción, pero declara incompetencia objetiva a favor de los Juzgados Centrales. Recibido el asunto, el Juzgado Central CA nº 5 declina por entender competente al orden civil.
- Conflicto negativo. Con las declinatorias cruzadas (civil remite al contencioso; contencioso remite al civil), se sustancia conflicto ante la Sala Especial del art. 42 LOPJ; el Ministerio Fiscal informa a favor de la jurisdicción civil.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del “recurso” (qué se impugna y qué se pretende)
En este procedimiento no se enjuicia el fondo indemnizatorio, sino qué orden jurisdiccional debe conocer de la pretensión formulada por el actor (primero civil ex art. 1902 CC, después reconducida por él al contencioso tras la declinatoria del civil). La Sala Especial se limita a dirimir la competencia entre órganos de distinto orden (art. 42 LOPJ).
3.2 Cuestión de interés (núcleo controvertido)
No consta en el extracto un “auto de admisión” propio de casación, pero sí se identifica claramente la cuestión nuclear del conflicto:
Determinar si corresponde al orden civil o al contencioso-administrativo conocer de una reclamación de daños por deficiente conservación/mantenimiento de una autopista cuando el demandante dirige la acción únicamente contra una sociedad mercantil estatal (SEITT), sin demandar a la Administración titular del servicio ni apoyarse en una actuación administrativa impugnable o en una reclamación previa.
3.3 Planteamiento de las partes
(i) Actor (don Casimiro). Sostiene la competencia del orden civil porque: (a) ejercitó la acción como responsabilidad extracontractual (art. 1902 CC); (b) la actuación de SEITT sería una prestación de servicios sin rasgos de función administrativa; (c) no presentó reclamación previa precisamente porque no acudía a responsabilidad patrimonial administrativa; y (d) carecería de sentido que estas sociedades no pudieran ser demandadas directamente ante lo civil.
(ii) SEITT S.M.E., S.A. Defiende la competencia del orden contencioso-administrativo: invoca que explota un servicio público por encomienda y que, al no agotar la vía administrativa frente al Ministerio competente, la pretensión estaría mal articulada; además alerta contra un criterio que premie “el primero que demanda”. Se apoya en el art. 35 LRJSP (responsabilidad cuando la Administración actúa a través de entidad de derecho privado).
(iii) Ministerio Fiscal. Se inclina por el orden civil. Aun reconociendo la unidad de fuero contenciosa en responsabilidad patrimonial, afirma que para atraer el asunto al contencioso es necesario que el agente causante sea una Administración pública en el sentido del art. 1.2 LJCA; si la demanda se dirige solo contra una sociedad mercantil estatal, regida por el derecho privado y sin potestades de autoridad, la competencia debe ser civil (sin perjuicio de eventuales cuestiones prejudiciales).
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo (ratio decidendi)
La Sala Especial construye su decisión con un razonamiento escalonado (primero, quién es el demandado; después, qué acción se ejercita; y, por último, qué reglas competenciales se activan), y añade una “cláusula de cierre”: la viabilidad o corrección técnica de la demanda (reclamación previa, legitimación pasiva, etc.) no condiciona la determinación del orden jurisdiccional.
1) Punto de partida: el conflicto se decide por normas competenciales (LOPJ/LJCA), no por la norma sustantiva de responsabilidad
La Sala reconoce que en el plano material el litigio puede conectarse con la responsabilidad patrimonial (arts. 32 y ss. LRJSP) y con el art. 35 LRJSP (“responsabilidad de derecho privado” cuando la Administración actúa directamente o a través de entidad de derecho privado). Pero subraya que esa normativa no resuelve la controversia jurisdiccional, porque regula el fondo (si hay derecho a ser indemnizado y con qué parámetros), mientras que la competencia viene fijada por la LOPJ y la LJCA.
Este deslinde es clave: aunque el art. 35 LRJSP permita exigir responsabilidad “directamente” a la entidad privada a través de la cual actúa la Administración, ello no altera la regla competencial del art. 9.4 LOPJ y 2.e) LJCA. La Sala lo apoya expresamente en su doctrina previa (ATS 2/2022), insistiendo en que el art. 35 LRJSP “se refiere a la legislación administrativa aplicable, no a la jurisdicción competente”.
2) Primera premisa fáctico-jurídica: SEITT no es “Administración pública” a efectos del art. 1.2 LJCA
La Sala identifica a SEITT como sociedad mercantil estatal, integrada en el sector público institucional, pero entidad de derecho privado. Por eso, no entra en el concepto de “Administraciones públicas” del art. 1.2 LJCA (AGE, CCAA, entidades locales y entidades de derecho público vinculadas o dependientes).
Refuerza esta caracterización con el régimen legal de las sociedades mercantiles estatales: su sujeción principal es al ordenamiento jurídico privado y, en principio, no pueden disponer de facultades que impliquen ejercicio de autoridad pública (art. 113 LRJSP), sin perjuicio de atribuciones excepcionales por ley.
De ahí deriva una primera consecuencia: si la demanda se dirige exclusivamente contra SEITT, el presupuesto típico de atracción contenciosa por responsabilidad patrimonial (demandado = Administración pública) no concurre.
3) Segunda premisa: “contornos de la acción” y naturaleza de la actividad causante del daño
Antes de decidir la jurisdicción, la Sala se detiene en lo que denomina los “contornos de la acción ejercitada”. Y recalca que lo relevante es la primera demanda (la civil), porque el posterior contencioso se interpone “como consecuencia” de la declinatoria del orden civil. En esa primera demanda, el actor elige fundarse en la responsabilidad extracontractual del art. 1902 CC.
Además, la Sala observa que el hecho dañoso (accidente por objeto en calzada) se inserta en una actividad de conservación y mantenimiento de autopista encomendada a SEITT, y que no se trata de:
- actuación en ejercicio de potestades públicas, ni
- materia “excluida” del Derecho privado (presupuestaria, control financiero, contratación, etc.),
por lo que la actividad determinante del daño no se rige aquí por disposiciones de Derecho administrativo.
Este razonamiento no pretende decidir el fondo (si la acción civil prospera), sino justificar que no hay un elemento funcional-administrativo suficientemente intenso que, por sí mismo, “recalifique” el litigio como contencioso.
4) Regla de cierre competencial: para la responsabilidad patrimonial en contencioso es imprescindible demandar a una Administración pública y/o una actividad administrativa impugnable
La Sala formula de manera directa la regla que aplica: las pretensiones de responsabilidad patrimonial en el orden contencioso-administrativo exigen que “se demande a una Administración pública” (arts. 9.4 LOPJ y 2.e LJCA). En este caso, no se demanda al Ministerio competente, sino solo a SEITT, lo que impide atribuir la competencia al contencioso.
La Sala conecta además esta exigencia con el carácter revisor del proceso contencioso-administrativo: se requiere una actuación administrativa susceptible de impugnación imputable a una Administración pública (acto, disposición, resolución expresa o presunta), exigencia que se vuelve especialmente visible cuando, como aquí, se invoca la falta de reclamación previa y la inexistencia de acto/silencio.
5) Apoyo en precedentes: ATS 9/2019 (Metro) y línea continuista; matización de la referencia a Correos
Como refuerzo de coherencia, la Sala se apoya en su línea previa: cita el ATS 9/2019 (puertas de cierre del metro) y el ATS 41/2011, subrayando la idea-fuerza de que no estamos ante un supuesto “incardinable” en los arts. 9.4 LOPJ y 2.e LJCA cuando el hecho determinante de la responsabilidad no se sitúa en la órbita del Derecho público, sino del privado.
También trae a colación el ATS 2/2022 y su explicación de que el art. 35 LRJSP no decide jurisdicción.
Y, en cuanto a precedentes más antiguos (Correos, Auto 30/09/2014), precisa que la mención a ese Auto ha sido matizada en resoluciones posteriores por el tipo de controversia allí existente (delimitación del “servicio postal universal”).
6) Rechazo expreso de la tesis de la Audiencia Provincial (y por qué no aplica el ATS 10/2023, 29 de mayo)
La Audiencia Provincial de Alicante había apoyado su decisión en el ATS de 29/05/2023 (sobre Canal de Isabel II). La Sala explica por qué ese precedente no es trasladable: en el caso Canal de Isabel II concurría una pretensión de responsabilidad patrimonial dirigida contra una entidad de derecho privado dependiente de varias Administraciones territoriales, supuesto que el Auto de 2023 consideró subsumible en el art. 35 LRJSP y, por ello, atraíble al contencioso.
Aquí, en cambio, la Sala destaca el elemento diferencial determinante: no existe reclamación previa y, sobre todo, no se ha demandado a Administración pública alguna junto a la mercantil estatal; por eso no cabe operar la atracción contenciosa.
7) “La Sala no enjuicia la viabilidad”: neutralización del argumento defensivo de SEITT
Finalmente, el Auto incorpora un párrafo muy operativo para litigación: SEITT insistía en “lo que debió hacer” el actor (reclamar al Ministerio, agotar vía administrativa, etc.). La Sala responde que esas alegaciones afectan al fondo o a eventuales causas de rechazo/inadmisión en uno u otro orden, pero que la Sala Especial debe limitarse a fijar el orden competente “con independencia de su viabilidad”.
Dicho de otro modo: incluso si SEITT pudiera oponer defensas potentes (civil: improcedencia de 1902 CC; contencioso: falta de agotamiento), eso no habilita a “mover” el litigio de orden jurisdiccional.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La doctrina que se desprende del Auto puede formularse así (enunciado “citable”):
Cuando una pretensión indemnizatoria por daños se dirige exclusivamente contra una sociedad mercantil estatal (entidad de derecho privado del sector público institucional), sin demandar simultáneamente a una Administración pública ni apoyarse en una actuación administrativa impugnable, la competencia corresponde al orden jurisdiccional civil; los arts. 32 y 35 LRJSP inciden en el régimen sustantivo de responsabilidad, pero no alteran las reglas competenciales de los arts. 9.4 LOPJ y 2.e LJCA.
Consecuencias prácticas inmediatas:
- La “unidad de fuero” contenciosa en responsabilidad patrimonial no opera si falta el presupuesto procesal de demandar a una Administración pública.
- El debate sobre reclamación previa, legitimación pasiva correcta o eventual inadmisión en contencioso no desplaza la jurisdicción: son defensas de fondo o procesales a ventilar ante el orden competente.
- El juez civil puede, si fuese necesario para resolver, tratar aspectos de Derecho administrativo como cuestión prejudicial, sin convertir por ello el litigio en contencioso-administrativo.
4. Resolución del conflicto
El Tribunal Supremo atribuye la competencia a la jurisdicción civil, concretamente al Juzgado de Primera Instancia e Instrucción nº 3 de Novelda, ordenando la devolución de actuaciones a los órganos en conflicto. No impone costas.
5. Fallo
Sin transcribirlo íntegramente: la Sala declara competente al orden civil para conocer de la demanda promovida, identifica el órgano civil concreto (Novelda) y declara que no cabe recurso contra el Auto (art. 49 LOPJ).
6. Conclusiones prácticas (litigación en competencia y diseño de la demanda)
- Si vas solo contra la sociedad mercantil estatal, asume que el TS considera que la puerta natural es el orden civil, siempre que no demandes a una Administración pública ni exista acto/actividad administrativa impugnable.
- No confundas régimen sustantivo con jurisdicción: invocar LRJSP (arts. 32 y 35) puede ser pertinente para el fondo, pero no determina por sí mismo el orden competente; el anclaje competencial sigue en LOPJ/LJCA.
- Si te interesa la vis atractiva contenciosa, la estrategia debe contemplar demandar también a la Administración pública potencialmente responsable (presupuesto que la Sala trata como determinante).
- Los argumentos de “debió reclamar antes” o “debió demandar al Ministerio” pueden ser útiles como excepciones o defensas, pero no sirven —según la Sala— para reconfigurar la jurisdicción a posteriori.
- En escenarios mixtos (servicio público + entidad instrumental), documenta desde el inicio si existe actividad administrativa (acto, silencio, reclamación previa) porque ese dato puede ser el elemento de cierre que incline el fuero. En este caso, la Sala recalca precisamente su ausencia.