STS 513/2024, de 21 de marzo (ECLI:ES:TS:2024:1914)
Criterio jurisprudencial que fija la Sala Tercera sobre la aplicación de la causa de resolución del contrato de obras por suspensión superior a ocho meses (art. 220.c LCSP 2007; hoy art. 245 LCSP 2017) y su encaje en el recurso de casación contencioso-administrativo.
1. Introducción
La sentencia aborda un problema clásico en contratación pública de obras: la suspensión acordada por la Administración para tramitar y aprobar modificaciones del proyecto y el impacto que ello tiene en el derecho del contratista a instar la resolución. La cuestión es relevante en casación porque el art. 220.c) LCSP 2007 describe una causa resolutoria en términos aparentemente objetivos (“suspensión… por plazo superior a ocho meses acordada por la Administración”), pero en la práctica surge el debate sobre si su operatividad es automática o si exige una suerte de culpabilidad administrativa (o, al menos, un juicio de imputación).
2. Antecedentes de Hecho
Contexto y contrato. Sacyr Construcción S.A. fue adjudicataria en 2010 de un contrato de obras del complejo del Parc Bit (Illes Balears), con sucesivas prórrogas y cuatro modificaciones del proyecto. La unidad más problemática fue el Centro de Transformación, cuya adaptación a requerimientos técnicos de la suministradora eléctrica motivó actuaciones administrativas posteriores.
Suspensión y levantamiento. Con resolución de 3/05/2016 se acordó la suspensión temporal y parcial de las obras hasta aprobar la cuarta modificación; se formalizó acta de suspensión el 5/05/2016. La suspensión se alzó mediante resolución de 11/10/2017, notificada el 26/10/2017, fecha del acta de levantamiento. El periodo supera ampliamente ocho meses.
Reclamaciones administrativas e iter procesal.
- En 2016 Sacyr instó la resolución por demora en pagos (reclamaciones de 17/11/2016 y 2/12/2016).
- El 24/05/2017 reiteró la resolución y añadió, subsidiariamente, la causa del art. 220.c) LCSP 2007 por suspensión superior a ocho meses.
Ante la desestimación presunta, acudió a la jurisdicción contenciosa.
Sentencia del TSJ Illes Balears (15/07/2020). Desestimó el recurso contencioso y condenó en costas (hasta 2.000 €). Según se recoge en la sentencia del Supremo, el TSJ rechazó la resolución tanto por impagos (FD 2º) como, subsidiariamente, por suspensión, considerando —en síntesis— que, dadas las vicisitudes de la ejecución, no procedía activar la causa resolutoria en los términos pretendidos.
Admisión del recurso de casación (ATS 16/03/2023). La Sección Primera admitió para fijar criterio sobre si el art. 220.c) opera automáticamente o exige culpabilidad administrativa como origen de la suspensión.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
Sacyr impugna la sentencia del TSJ que negó la resolución contractual por suspensión superior a ocho meses y pretende que se declare la resolución del contrato (con efectos desde 24/05/2017), con liquidación, daños y perjuicios e intereses.
3.2 Cuestión de interés casacional
La cuestión delimitada en el auto de admisión (y reiterada en la sentencia) es: si la causa de resolución del art. 220.c) LCSP 2007 opera de modo automático o si requiere la existencia de culpabilidad administrativa como origen de la suspensión contractual.
3.3 Planteamiento de las partes
Recurrente (Sacyr). Defiende que el art. 220.c) configura una causa objetiva: acreditada suspensión superior a ocho meses acordada por la Administración, procede la resolución sin necesidad de probar culpa administrativa; además, el principio de riesgo y ventura no puede neutralizar una suspensión derivada del ius variandi o de decisiones administrativas. Solicita, además, liquidación, daños, devolución de garantías e intereses (incluido anatocismo).
Parte recurrida (Comunidad Autónoma). Sostiene que no cabe una lectura puramente literal: debe ponderarse el “favor contractus”, la conservación del contrato y las circunstancias del caso; el art. 220.c) no se aplicaría automáticamente, sino valorando si hubo un “desistimiento tácito/abandono” y si existe imputación por culpa o negligencia administrativa. Pide la desestimación del recurso y que se fije doctrina en ese sentido.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo (ratio decidendi)
La Sala parte del tenor del art. 220.c) LCSP 2007: la causa se anuda a dos requisitos objetivos: (i) suspensión de las obras por plazo superior a ocho meses y (ii) que dicha suspensión sea acordada por la Administración. Subraya que el precepto no incorpora una referencia expresa a la conducta culpable de las partes como elemento constitutivo de la causa.
Ahora bien, el Tribunal integra esa lectura literal con su jurisprudencia sobre efectos de paralizaciones y modificados (en particular, cuando se discute indemnización por daños y perjuicios), recordando que ese tipo de controversias se resuelven “caso por caso”, atendiendo a las circunstancias, especialmente a la imputabilidad de la paralización. Con ese puente, la Sala concluye que, aunque la causa del art. 220.c) descansa en presupuestos objetivos, su aplicación no es mecánica: debe atender a las singulares circunstancias de la suspensión, entre ellas si la paralización es imputable al contratista de modo que impida que éste inste válidamente la resolución.
Aplicando ese criterio al supuesto, constata que la suspensión (mayo 2016–octubre 2017) supera ocho meses y fue acordada por la Administración; y, además, no existe soporte fáctico para imputar al contratista la causa concreta de la paralización, pues obedeció a requerimientos técnicos de la suministradora eléctrica y a la necesidad de tramitar el cuarto modificado. Por ello, no cabe negar la resolución amparándose en el riesgo y ventura, ya que este principio admite excepciones, entre ellas las derivadas de la facultad administrativa de modificar unilateralmente el contrato y de suspender por motivos ajenos al contratista.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La doctrina que resulta “citable” de la sentencia puede sintetizarse así:
La causa de resolución del contrato de obras del art. 220.c) LCSP 2007 exige la concurrencia de dos requisitos objetivos —suspensión de las obras por más de ocho meses y que dicha suspensión sea acordada por la Administración—, pero su aplicación ha de ser casuística, atendiendo a las circunstancias del caso y, en particular, a quién sea imputable la paralización.
Consecuencias prácticas (derivadas del razonamiento de la Sala):
- No se configura como un requisito legal autónomo la “culpabilidad administrativa” para que nazca la causa; el precepto se construye sobre presupuestos objetivos, sin perjuicio del juicio casuístico sobre imputación.
- La Administración no puede oponer sin más el riesgo y ventura para desactivar la resolución cuando la suspensión deriva de decisiones administrativas o de necesidades de modificación no imputables al contratista.
- En litigación, es decisivo fijar hechos probados sobre origen y responsable de la paralización (qué la desencadena y si es ajena a incumplimientos del contratista).
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo estima el recurso de casación, anula la sentencia del TSJ y, entrando a resolver el fondo, estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo: declara procedente la resolución contractual por la causa del art. 220.c) LCSP 2007, con efectos desde la fecha de solicitud (24/05/2017).
5. Fallo
Sin transcribirlo íntegramente, el fallo: (i) declara haber lugar al recurso de casación y anula la sentencia recurrida; (ii) estima en parte el contencioso y condena a la Administración a dar por resuelto el contrato desde 24/05/2017, a liquidarlo y al pago de intereses legales desde esa fecha, desestimando el resto; y (iii) no impone costas en casación ni en instancia.
6. Conclusiones prácticas
- Para accionar el art. 220.c) (hoy art. 245 LCSP 2017), la clave probatoria inicial es doble: acuerdo administrativo de suspensión y duración superior a ocho meses.
- Evita enfocar el debate como “automático vs. culpabilidad” en términos absolutos: la Sala admite presupuestos objetivos, pero exige un análisis casuístico sobre circunstancias e imputación.
- Si la Administración pretende oponer el riesgo y ventura, conviene articular (con hechos y documentos) por qué la suspensión responde a modificados/decisiones administrativas o a factores ajenos al contratista, como hace la Sala en este caso.
- En las pretensiones accesorias, la sentencia muestra una pauta útil: la liquidación es consecuencia lógica de la resolución; la indemnización queda sujeta a valoración por la Sala de instancia “con libertad de criterio” sobre los daños conformes a derecho.
- No des por supuesto el éxito de pretensiones “estándar”: aquí se rechaza pronunciarse sobre devolución de garantías por la existencia de otros litigios conexos y se descarta el anatocismo por falta de cantidad líquida y determinada.
- En casación, formula el interés casacional conectando interpretación del precepto con un patrón jurisprudencial previo (aquí, la Sala se apoya en su línea sobre análisis “caso por caso”), y aterriza siempre en hechos probados que “enciendan” el criterio.