Criterio jurisprudencial fijado por el Tribunal Supremo sobre el sentido del silencio administrativo cuando se reclama el pago por servicios de depósito judicial prestados sin contrato administrativo formalizado, y su impacto en la estrategia de litigación en casación: STS núm. 1146/2025, de 17 de septiembre de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:3932).
1. Introducción
El depósito judicial de vehículos y otros bienes (incluida embarcación en este asunto) es un servicio frecuente en la práctica, pero no infrecuente que se preste en condiciones administrativas “anómalas”: encargos de facto, falta de formalización contractual o déficits en la tramitación. Esta situación abre un doble frente: (i) el derecho del depositario a cobrar para evitar un enriquecimiento injusto de la Administración; y (ii) el régimen procedimental aplicable a la reclamación y, en particular, si el transcurso del plazo sin resolver genera silencio positivo (estimatorio) o silencio negativo (desestimatorio).
La casación cobra relevancia aquí porque el auto de admisión aprecia interés casacional objetivo al no existir —según la propia Sala— un pronunciamiento “explícito” sobre la cuestión estrictamente jurídica planteada: qué silencio rige cuando se reclama el pago por depósito judicial sin contrato formal.
2. Antecedentes de Hecho
Contexto del conflicto. La mercantil Grúas del Sur de Europa, S.L. reclamó a la Generalitat Valenciana el pago de gastos de depósito judicial de seis vehículos por periodos comprendidos entre 24/02/2012 y 31/12/2021. La Administración estimó solo parcialmente la solicitud.
Acto administrativo impugnado e iter administrativo. La reclamación fue resuelta por resolución de 5 de septiembre de 2022, confirmada en alzada el 21 de octubre de 2022, reconociendo una cuantía inferior a la pretendida por la empresa.
Proceso en instancia. La empresa interpuso recurso contencioso-administrativo (PO 340/2022). El TSJ de la Comunidad Valenciana (Sección 5.ª) dictó sentencia 278/2024, de 8 de mayo, que estimó parcialmente: anuló los actos y difirió a ejecución la fijación del importe, tomando como base precios diarios derivados de contratos administrativos de depósito (con tramos temporales distintos) y afirmando que la reclamación no estaba prescrita. En lo relevante para la casación, el TSJ sostuvo que la solicitud no generaba el derecho pretendido por silencio positivo, pues las consecuencias eran las de una desestimación presunta por silencio negativo.
Recurso de casación. La mercantil preparó e interpuso casación (RCA 5113/2024). La Sección Primera admitió el recurso por auto de 18/12/2024, delimitando la cuestión casacional.
3. Fundamentos Jurídicos
3.1 Objeto del recurso de casación
El recurso se dirige contra la sentencia del TSJ en cuanto declara desestimatorio el sentido del silencio administrativo para la reclamación de pago. La recurrente pretende que el Tribunal Supremo revoque la sentencia y declare que operó silencio estimatorio, con el correlativo deber de la Administración de “cumplir” lo obtenido por silencio positivo respecto de la reclamación.
3.2 Cuestión de interés casacional
El auto de admisión formula con claridad la cuestión: “determinar el sentido del silencio administrativo en el supuesto de reclamación de pago por los servicios prestados en concepto de depósito judicial, sin haber mediado la celebración de contrato formal entre la Administración y el depositario.”
Como normas a interpretar, identifica (sin perjuicio de otras): art. 24 de la Ley 39/2015, la DF 4.ª.2 de la Ley 9/2017 (LCSP), y su conexión con los arts. 1758 y ss. CC.
3.3 Planteamiento de las partes
Posición de la recurrente. La empresa sostiene infracción de los arts. 21.3, 24.1 y 24.3.a) LPAC por entender que el silencio debía ser estimatorio. Critica que la sentencia de instancia no razone adecuadamente por qué el silencio sería negativo. A su juicio, la única vía para declarar silencio negativo sería la normativa de contratos del sector público, pero afirma que no aplica porque no estamos —dice— ante responsabilidad contractual, sino ante un “cuasicontrato” o una acción de enriquecimiento injusto (gestión de negocios ajenos/cobro de lo indebido y situaciones afines), invocando además precedentes jurisprudenciales en apoyo de esa diferenciación.
Posición de la recurrida (Generalitat Valenciana). La Administración interesa la desestimación: aunque no haya contrato formal, existiría una relación contractual “de facto” (servicio de depósito encargado de modo directo e irregular) y, por ello, resultaría aplicable la DF 4.ª.2 LCSP, que atribuye al silencio efectos desestimatorios en reclamaciones de cantidad vinculadas a la ejecución/cumplimiento/extinción de contratos administrativos. Añade razones de política jurídica: evitar que opere silencio positivo en procedimientos sin cauce específico y prevenir efectos gravosos para la Hacienda pública ante reclamaciones elevadas.
3.4 Criterio de la Sala del Tribunal Supremo
La Sala afronta el núcleo del debate con un enfoque material: parte de que la ausencia de contrato formal es una “anomalía” desde la perspectiva jurídica, dada la profusión normativa y las garantías en materia contractual; y afirma que el depósito judicial debió instrumentarse mediante el correspondiente contrato, con los requisitos de la legislación de contratación pública.
Ahora bien, esa irregularidad no puede convertirse en excusa para negar el pago: la Sala razona que impedir el abono por el solo “carácter formal” de la contratación conduciría a un enriquecimiento injusto de la Administración, contrario a la buena fe, la equidad y la seguridad jurídica. Para sostenerlo, reitera doctrina clásica: la “carencia formal” no debe obstaculizar el abono de lo efectivamente prestado si el encargo provino de quien tenía apariencia de potestad y los defectos formales no son imputables al prestador, sin perjuicio de responsabilidades internas.
La clave, sin embargo, está en el paso siguiente: la Sala rechaza que la cobertura de enriquecimiento injusto “descontractualice” el régimen del silencio. Expresamente advierte que la labor interpretativa exigida por el auto de admisión no puede hacerse “en abstracto”, prescindiendo del objeto real del litigio. Desde el punto de vista material, lo reclamado es el pago de servicios prestados por encargo de la Administración, lo que “claramente” se encuadra en una relación obligacional de naturaleza contractual, aunque se haya omitido la formalización.
Con esa premisa, la Sala introduce un argumento de coherencia del sistema: que el depositario pueda acudir al enriquecimiento injusto por falta de contrato no puede otorgarle un “mejor derecho” en materia de silencio que el que tendría un contratista con contrato válido. Dicho de otro modo, la irregularidad administrativa no puede premiar al reclamante con un régimen más favorable (silencio positivo) que el previsto para las reclamaciones contractuales de cantidad.
A partir de ahí, la Sala aplica la DF 4.ª LCSP (y recuerda su antecedente en la normativa previa), que excluye el silencio positivo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado que tengan por objeto reclamaciones de cantidad u otras cuestiones relativas a la ejecución/cumplimiento/extinción de contratos administrativos, atribuyendo al silencio efectos desestimatorios, sin perjuicio del deber de resolver. Así, concluye que, en este tipo de reclamaciones vinculadas al depósito judicial prestado por encargo administrativo, el silencio es negativo, incluso si no hubo contrato formal.
3.5 Doctrina fijada por el Tribunal Supremo
La sentencia fija una doctrina expresa (enunciada en el fundamento cuarto) que puede formularse así, en términos citables:
En las reclamaciones de pago por servicios prestados en concepto de depósito judicial, cuando no haya mediado contrato formal entre la Administración y el depositario, el silencio administrativo tiene sentido desestimatorio, por aplicación de la disposición final cuarta de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público.
Consecuencias prácticas:
- El prestador puede reclamar el pago para evitar enriquecimiento injusto, pero no puede fundar su derecho en un silencio estimatorio en vía administrativa.
- La falta de formalización contractual no mejora la posición jurídica del reclamante en materia de silencio: se aplica el régimen propio de reclamaciones contractuales de cantidad.
- La estrategia procesal debe pivotar sobre prueba de la efectiva prestación/encargo y cuantificación conforme a parámetros razonables, no sobre la “consolidación” por silencio positivo.
- La Administración mantiene el deber de resolver, pero el transcurso del plazo habilita a entender desestimada la solicitud a efectos impugnatorios.
4. Resolución del recurso
El Tribunal Supremo desestima el recurso de casación y confirma la sentencia del TSJ, al considerar que su conclusión —silencio desestimatorio— se ajusta al criterio interpretativo fijado.
5. Fallo
Sin reproducirlo íntegramente, el fallo: (i) declara la doctrina jurisprudencial en los términos del fundamento cuarto; (ii) no haber lugar y desestima la casación interpuesta por la mercantil; y (iii) fija el régimen de costas del recurso sin apreciar temeridad o mala fe (cada parte las suyas y las comunes por mitad).
6. Conclusiones prácticas
- No fiar la pretensión al silencio positivo en reclamaciones de pago por depósitos judiciales prestados sin contrato: la doctrina fija que el silencio es negativo por DF 4.ª LCSP.
- Encauzar el debate hacia lo material: acreditar encargo/aceptación, efectiva prestación, periodos y criterios de cuantificación; la Sala enfatiza que la interpretación no se hace “en abstracto”, sino sobre el objeto real del litigio (reclamación de cantidad por servicio).
- Evitar la tesis del “mejor derecho” por irregularidad administrativa: incluso si se invoca enriquecimiento injusto, el régimen del silencio se alinea con el contractual; la irregular falta de formalización no genera ventajas procedimentales.
- Diseñar la casación con foco en la norma aplicable al silencio: el caso muestra cómo la cuestión casacional se articula alrededor de la relación entre art. 24 LPAC y DF 4.ª LCSP, con especial incidencia en reclamaciones de cantidad.
- Cuidar el suplico en instancia y en ejecución: aunque aquí el TSJ remitió la cuantificación a ejecución con parámetros contractuales, la casación se centra en el silencio; conviene separar con precisión (i) título del derecho a cobrar y (ii) cuantificación y devengo de intereses.
- Costas en casación: la sentencia aplica el régimen del art. 93.4 LJCA sin temeridad/mala fe; en asuntos “técnicos” de interés casacional, el riesgo de costas puede modularse, pero no desaparece.